袁利平 丁雅施:我国教育扶贫政策的演进逻辑及未来展望——基于历史制度主义的视角

选择字号:   本文共阅读 198 次 更新时间:2020-12-01 22:24:04

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袁利平   丁雅施  
来阐释这种锁定效应的产生机制。以亚瑟(Arthur)为代表的经济学家认为,高昂的创设费用或固定成本、学习效应、协调效应和适应性期待等四种特征是导致出现报酬递增现象的原因[10]。纵观我国具体的扶贫政策历史和国情,学习效应、适应性预期、政策体系高昂的退出成本,以及贫困人口内生动力缺乏是造成我国教育扶贫政策路径依赖的主要因素。

   首先,学习效应和适应性预期。改革开放初期,为解决困难群众温饱问题的现实迫切需要和我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的特殊国情,制约着扶贫必须以解决群众温饱问题为首要任务,使得我国的教育扶贫治理长期锁定于政府主导下的普及性、救济性的制度依赖中。随着扶贫工作的不断推进,政府多次制定新型政策,试图解构普及基础教育的数量逻辑,进而追求促进教育水平均衡发展的质量逻辑,并呼吁社会各界在教育扶贫领域发挥其主观能动性,这充分验证了历史制度主义的构想:即在一个长期运行的制度框架中,组织会产生显著的学习效应,不断主动适应这一制度框架,并在长期工作中积累习得经验。适应性效应使得地方政府和各级组织已然在政府主导模式的制度框架长期影响下,学会了如何接受认同现有的政策,对现有制度形成了依赖,其进行制度创新的动力不足。如果进行制度创新,必然会与旧制度产生一定程度的摩擦,因此,不论是对政府层面还是对地方各级组织而言,寻求制度创新另辟蹊径都是未知且有风险的。

   其次,政策体系退出成本高昂。我国教育扶贫政策并不仅仅指教育部会同财政部、扶贫办等七部委共同制定的《关于实施教育扶贫工程的意见》,或局限于某几个重要政策文件,它的形成是有历史沿革的。教育扶贫本身就是一系列相关制度的高度集合,除国家总体性重大教育扶贫政策以外,政策具体内容还涉及基础教育、职业教育、薄弱地区学前教育、高等教育、师资建设等领域;开展的政策形式既包括体系完善的资助政策、薄弱地区教育的定向扶持政策,还包括定向招生的优惠政策;实施的政策项目囊括农村义务教育薄弱学校改造计划、乡村教师国家培训计划、贫困地区学生学习与生活资助、农村贫困大学生学费资助、农村义务教育学生营养改善计划等面向各级教育、各类群体的教育扶贫建设行动。这些政策早已形成相互黏附、相互辅助、相互影响的政策体系,要想从这样自我强化相互联结的政策体系中寻求改变,必将付出十分高昂的退出成本。反之,随着我国当下教育扶贫政策网络的继续实行,政策成本会日益下降,而预期收益率则日益上升。在该政策中的获益远远超过改变政策所付出的成本,所以政府在考量高昂退出成本的情况下很难从旧路径中摆脱出来。

   最后,我国贫困人口自我脱贫意识的内生动力有待增强。以发展动力为标准进行区别,贫困人口及其地区的发展模式主要有两种:一是外源性发展,二是内源性发展[12]。外源性发展,其主体缺乏内生动力,主要依靠来自政府和社会组织等外在的力量的资源输入,发展前景堪忧;内源性发展,其主体自身内在发展动力强,善于积极利用内外部资源实现良好的自我发展。随着我国扶贫工作的不断深入,在脱贫攻坚关键期,激发贫困人口内生动力是激发扶贫政策内含活力之关键。传统“等靠要”的落后观念,强化了贫困人口过度依赖救济式扶贫的错误价值观念,使得贫困地区部分群众缺乏脱贫动力故步自封,扶贫政策在这些地区很难得到群众的强烈支持。另外,政策的上传下达机制末端执行力缺失,使得政策被迫退回到保持原有水平阶段,从而进一步固化了我国教育扶贫政策的路径依赖,使之难以激发教育扶贫改革的创新活力。

   2.决裂式——制度断裂的关键转折点

   我国的教育扶贫政策自1979年以来虽然一直保持着总体上相对稳定的渐进式发展,但教育扶贫政策的制度变迁并非在探寻终极意义上的平衡,而是打破一种平衡再产生另一种平衡的螺旋式上升过程。关键转折点的出现正是政策打破一种僵化的均衡进而实施政策改革的最大契机。在我国教育扶贫的政策实践中主要出现了两个关键的转折点,它们带来了两次典型的制度转型,分别将我国教育扶贫的政策路径由扶教育之贫转向依靠教育扶贫;由普惠式教育扶贫转向精准式教育扶贫,其背后蕴涵的逻辑反映了我国扶贫理念已彻底从“输血式”的救济扶贫断裂转化为“造血式”的开发式扶贫。

   第一个关键转折点出现在2000年前后。体现在政策层面最直观的变迁点是《中国农村扶贫开发纲要(2000-2010年)》的颁发,其明确强调提高困难地区人民的综合素质,特别是科技文化素质,是促进贫困地区脱贫致富的最根本途径之一[6]。这一政策的问世,表明教育所蕴含的扶贫功能与价值已受到国家的关注。在此之前,我国扶贫政策虽已涉及并重视教育,但教育一直被作为扶贫的目标、任务、内容或领域出现[13],主要政策举措也青睐于加大政策倾斜、资源投入等救济式扶贫方式,其最终目标导向的是教育领域的减贫脱贫,而教育本身所蕴含的扶贫功能和价值尚未被凸显。2000年之后,随着《中国农村扶贫开发纲要(2000-2010年)》《2003-2007年教育振兴行动计划》《关于进一步加强农村教育工作的决定》等政策的颁布,国家从政策方面彰显了教育扶贫脱贫的功能。教育逐渐被定义为扶贫的手段、途径、方法或路径,发展教育成了为贫困地区带来经济活力、为贫困人口提高生活能力的重要举措。教育领域开始成为我国扶贫攻坚工作中的一个主战场,教育扶贫开始成为帮助贫困地区有效脱贫的一条主战线。

   第二个关键转折点出现在2012年十八大前后。随着脱贫工作的不断深入,我国的扶贫开发工作在2012年已经步入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的最终冲刺阶段。“精准扶贫”理念的出现标志着教育扶贫工作将逐步结束普惠性的“大水漫灌式”的扶贫模式,进而转向“精准扶贫”模式。“精准”意味着教育资源将更加有效地与贫困人口直接对接,实现瞄准到户、滴灌到人。“精准扶贫”的推进标志着十八大以后我国新一阶段教育扶贫政策的落脚点将重点倾斜于教育最薄弱的地区,深度聚焦于最贫困群体。教育扶贫将致力于将资源真正分配到特困地区、薄弱学校和贫困人口,精准把握其致贫原因,切实满足其脱贫需求,提高扶贫政策的效益。

   总之,两次关键否决点的出现与其带来的制度根本性转变使得我国的教育扶贫政策得以牢牢把握时代背景和发展需要,规避了路径依赖对新制度生成与发展的约束,缩短了制度供给与制度需求之间的时间差,实现了我国新一轮教育扶贫政策向开发式扶贫和精准式扶贫的转型,对我国教育扶贫政策的发展与改良具有深远的现实意义。

  

   四、我国教育扶贫政策的主要特点

   改革开放40多年来,我国教育扶贫政策在历史演进和变迁中不断得到丰富和发展,形成了完善的政策体系。从总体来看,我国当下的教育扶贫政策以建立健全公平正义为内涵指向,涉及的领域覆盖教育各级层面,关注的对象不断精准细化,表现为重点区域和特殊人群相结合。

   1.政策的价值取向:追寻公平正义

   从根本上看,贫困不仅仅是一个社会民生难题,其根源已涉及社会的公平正义问题。所有公民公平地享受质量相当的教育,并通过教育提高贫困人口的发展机会与能力是阻断贫困现象代际传递的前提性条件。城乡教育发展的鸿沟是当前我国贫困地区教育发展的困难与阻力。教育扶贫的目的是通过发展贫困地区面向贫困人民的教育事业进而实现脱贫减贫,其本质体现了对社会公平正义的价值追求。改革开放以来,我国一直致力于建立健全促进公平正义的教育扶贫政策体系。

   首先,公平正义的教育扶贫政策体现在起点公平方面,即拥有平等的入学机会。在我国教育扶贫政策中具体表现为,保障贫困地区和贫困人口享有均等的受教育权利。第一,为了保障贫困地区人口“有学上”,1995年,国务院开始实施“国家贫困地区义务教育工程”,这不仅加速了中西部地区实现“两基”的进程,而且改善了贫困地区义务教育办学条件。第二,确保贫困地区学生“有学上”,解决贫困地区学生“上得起学”、不因家庭困难而失学退学的问题。为此,我国颁布了一系列完善的资助保障政策,从基础教育阶段到高等教育阶段,以及职业教育领域均全面涉及。其中,政策成效显著的是2005年财政部与教育部联合颁布的《关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作的意见》,提出面向农村义务教育阶段贫困家庭学生推行“两免一补”政策(免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费)。据财政部统计,2005年中央与地方财政共安排“两免一补”专项资金约64亿元,惠及中西部地区农村义务教育阶段家庭贫困学生约3400万名[14],此后该政策的支持资金和惠及面也逐年扩增。贫困是农村地区学生大量辍学的重要原因,此举切实减轻了贫困家庭因子女上学导致的经济负担,保障了贫困地区儿童不因困难而失学、平等有学上的基本权利。

   其次,政策内容体现在过程公平方面,即享有质量均等的教育。其具体举措是:通过政策导向改变教育资源配置的不均衡,通过向贫困地区倾斜稀缺教育资源,提高贫困地区教育质量,保障贫困地区人民受教育的水平。一是保障义务教育学校均衡发展。《纲要》中明确指出目前我国教育面临的主要挑战包括:城乡、区域教育发展不平衡,贫困地区教育发展滞后。因此,把促进公平作为国家基本的教育方针政策,提出要加快创建城乡一体化义务教育发展机制,“在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”[15],加快缩小城乡间教育差距,实现教育公平。同时,强调教育对口支援,实施教育扶贫结对帮扶,要求城镇优质学校一对一帮扶贫困地区学校,实现贫困地区每一所学校都有对口支援学校,这是有效提高贫困农村地区学校教育水平的重要方式。二是加强贫困地区师资队伍建设。教师是促进贫困地区教育事业发展的基础,也是乡村教育事业发展的关键。《国务院关于加强教师队伍建设的意见》《乡村教师支持计划(2015-2020年)》等政策如雨后春笋,教师特岗计划、国培计划等一些政策行动在我国农村教育的大地上如火如荼地进行着。三是改善贫困地区学生营养水平。对贫困儿童的营养干预有利于儿童身体健康,促进智力发育及良好行为习惯养成[16],这对于支持贫困儿童接受良好的教育很有价值。2011年11月,国务院颁布的《关于农村义务教育学生营养改善计划的意见》中明确指出,由中央财政为农村义务教育阶段学生提供每人每天3元的营养膳食补助,贫困地区儿童营养不良问题开始得到政策层面的关注。

   最后,政策内容体现在结果公平方面,即获得教育所带来的收益。结果公平是起点公平与过程公平的最终产出物。教育的结果公平是使贫困人口接受教育之后能够有充实的体验感和收获感。其一,相对基础教育和普通教育而言,职业教育与技能培训可以快速地提升贫困地区人口的技术能力,直接促进就业,有效地使贫困地区人口获得教育收益。2003年,国务院颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》中一针见血地指出:针对贫困地区现状,解决“三农”问题是出发点,要以就业为导向,大力发展农村地区的职业教育。在贫困地区大力发展职业技术教育,其目的在于通过培训内容丰富的知识技术,提高贫困地区人民的生产技能和知识素质,将知识技能与就业、学习内容与结果产出、教育与经济增长天然地联系在一起。其二,只有内容实用、形式富有本土化的教育才能切实地满足贫困地区人口的教育需要,给他们带来实际的收益。因此,在农村教育扶贫方式方面,要有唤醒乡土课程在农村教育中重要作用的意识,积极开发扎根于乡村的“兼农”课程,探索乡村教育发展的新模式。

   2.政策的涉及领域:覆盖全面

我国教育扶贫政策几乎覆盖了教育的全部领域。在基础教育领域,我国致力于改善贫困地区基础教育质量、普及九年义务教育,并促进义务教育均衡发展。2012年,国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》,明确提出了推进义务教育均衡发展的基本目标:每一所学校符合国家办学标准,办学经费得到保障[17]。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第4期

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