龙登高 李栋:中美首府城市的历史比较与制度分析

选择字号:   本文共阅读 164 次 更新时间:2020-12-01 22:14:46

进入专题: 中美首府  

龙登高 (进入专栏)   李栋  

   比较中美两国城市的经济中心与行政中心的地理分布,一些有趣的差异发人深思。为什么作为美国经济中心的大城市通常不是行政中心?为什么一两百年前美国各州多不选择大城市作为首府?进而,为什么它们作为首府城市之后都长不大?而当代中国的城市一旦变为首府,就会迅速扩大。中国自古以来就是如此,未曾变化吗?这种差异没有被系统性揭示过,也没有成果探讨其背后的原因、制度基础和内在的经济逻辑。本文试对此进行历史比较和经济解释。

  

   一

  

   美国的著名大城市,如纽约、洛杉矶、芝加哥、休士顿、底特律、西雅图、圣荷塞、圣地亚哥、旧金山等全国性、区域性经济中心都不是各州的首府城市,与中国形成鲜明的对照。以人口规模排序的美国前十大城市中,只有一个城市是首府城市。以家庭收入排序的前十大城市中,只有两个是首府城市。

   进一步具体观察美国各州的首府城市,只有17个是该州人口最多的城市,其中9个州[1]的首府人口不过20万左右,尽管是该州最大,但已经不能反映大城市与小城市之别了。其他33个都不是该州的最大城市,约占总数的66%。这33个州的首府城市还具有如下特点。

   一是首府与该州最大城市差距大。差距最大的是纽约州、伊利诺伊州、加州、宾州,这几个州的最大城市的人口数量大,都在150万人以上,但其首府的人口规模却非常小,差距悬殊,宾州首府甚至不到5万。

   二是首府的规模普遍较小。各州首府平均人口仅为26.7万人,29个州首府城市都在30万以下,其他通常都是一二十万的小城镇,14个州的首府仅为5万人及以下,佛蒙特州首府蒙彼利埃仅有7600多人。40万人口以上的首府城市,总共不过12个。

   三是首府在该州地处僻远或离最大城市比较远,如纽约市在该州东南沿海,而阿尔伯尼则僻在西北。加州前四大城市洛杉矶、圣地亚哥、圣何塞、旧金山都位于西部沿海,而该州首府萨克里门托则深处东部内陆。

   相比较而言,中国31个一级行政区(不含香港、澳门、台湾),只有3个首府城市是全境的第二大城市,约占总数的9.6%。如果不计4个直辖市,也只有11%。也就是说,中国一级行政区的省会,约90%都位于其最大城市。三个例外的省会城市是河北、江苏、山东,各有其特殊性[2]。

   与此相应,美国名校的地理分布,除州立大学之外,位于首府城市或大城市的数量有限,大多都位于中小城市,甚至僻静的乡镇,如普林斯顿大学、耶鲁大学、斯坦福大学、杜克大学等。真正位于大城市的仅有哥伦比亚大学、芝加哥大学等。相比较而言,中国的名校,几乎都位于大城市,同时也是行政中心城市,如北京、上海、天津、西安、武汉、广州等。很少有名校位于中小城市与非行政中心城市。逾百所211大学中,严格说来只有4所位于非省会城市[3]。其他240多个地级市,通常只有过去的师范专科学校。

  

   为什么经济中心与行政中心的地理分布中美之间如此大异其趣?可能还得从历史演变的角度去考察。

  

   二

  

   为什么美国各州大多不选择最大城市作为首府城市?特殊的历史使美国形成地方自治与分权的民主政体。1776年北美13个殖民地通过独立战争脱离英国。独立之初,1781-1789年美国是一个邦联政体(confederation),此后变为联邦(federation)。不用说邦联,就是联邦中央政府,其权力与资源都有限。每个州(state)相当于一个国家,拥有军队和外交之外的几乎所有的权力。此后19世纪其他州相继成立(至1890年达44个州),在联邦中都享有与13州同样的相对独立性。首府则由各州自由选择。如何选择呢?各州也是基层自治与分权的民主政体,通常是按照民意或选票来确定的。主流民意或选票决定了首府的选择。那么主流民意是什么?

   美国各州成立与发展之初的社会经济结构如何呢?19世纪的美国基本上是一个以农村人口居多的社会,上半叶90%以上的居民是农民,直到1880年美国东北部的城市人口才超过农村人口,此时中西部、西部城市人口才百分之二三十,南部更低至12.2%。因此,农民作为最大的群体,决定了主流民意的取向。而且,主流社会也认为,农民是美国最具有价值的群体,杰弗逊(美国第一任国务卿。第二任副总统,第三任总统)是其突出代表,所谓杰弗逊主义(Jeffersonism)成为19世纪前中期美国的主流价值观。[4]

   农民和主流民意都担心政府权力的扩张。他们为追求自由辗转来到新大陆,经过浴血奋斗摆脱了大英帝国的统治,自己选举州长(Governor),成立自主政府,制定法律,包括选定首府。然而政府是唯一合法使用暴力的机构,必须从各方面加以约束,所谓将权力关进笼子里。

   作为自由权利的所有者,民众担心政治权力和财富的勾结与关联,权力寻租,官员与富人合谋。同时如果政府的力量太强大,民间力量难以约束和抗衡。如何切断官员与富人、政府与商界之间的勾联呢?一个朴素的想法是,从地理上隔绝二者之间的连接与联系。这在交通与信息不太发达的时代,被认为是一个有效的办法。于是,让行政中心远离工商业中心,就成为当时的主流民意,成为首府位置选择的取向。

   为什么各州首府一两百年来都长不大,反而通常是非首府城市成长起来?并且,当其他城市因为交通和经济等原因成长起来后,为什么各州没有迁“都”?其原因也在于此,受约束的政府控制资源和配置资源的能力较弱,而市场成为城市发展的决定性因素。

   与之相映成趣的是,中国各省区的城市,一旦变为首府城市,就会迅速壮大,超过曾经的省会城市。

   安徽、广西、河南、吉林、河北等5省区,1949年前后,行政区的地理范围大体没变,但省会迁移。与旧省会相比,新省会在1949年前人口规模都要小,但变成省会之后迅速壮大。这一情形约占27个省区的18.5%,或原25个省区的20%。反差最大的是郑州之与开封,1949年郑州几乎只有开封的一半,但2012年则郑州反而是开封的6.5倍。可见,作为省会城市所拥有的资源与便利,推动了城市的发展。省政府控制全省资源及其配置,省会是其枢纽和中心,往往近水楼台先得月。位于省会的教育文化等机构也会得到省政府的优先支持。如,河南大学曾是该省无可争议的最高学府,但现在郑州大学成为该省唯一的211大学。可见,行政级别在中国体制下非常重要。

   美国的城市没有行政级别,甚至隶属关系也很弱。首府城市与其他城市一样,具有自治与独立性。城市与州政府之间,几乎不存在所谓行政级别的高低,不存在隶属与被管理的关系。因为其权力来自于选民,而不是所谓上级。市长向市民不负责,不需要向州长负责。

  

   三

  

   美国城市历史不长,特别是首府城市是各州成立之后才确立,大多是在19世纪。与之相比,中国的城市包括省会城市,大多历史悠久,在20世纪以前相对稳定。

   历史时期中国的政治中心往往同时具有经济中心功能。宋代一级行政区称为“路”,二级行政区为府或州,三级行政区为县。笔者的研究表明,以城墙周长表示城市规模,发现城市治所行政等级与城市规模成正相关,并且差别明显,无论长江中下游、华北还是华南,都是如此。就全国平均而言,一级行政区治所为二级行政区治所的2.2倍,府城亦为县城的2.2倍。

   大体而言,中国城市规模与行政等级,宋代大体吻合,明清时期发生了很大变化。宋代兴起的市镇,虽然其行政级别低于县,但不少开始与县城并驾齐驱,明清时一批市镇壮大,经济功能超越府城,甚至成为具有全国意义的区域中心。最突出的是汉口镇,自明代由沙洲变为“陆地”后,工商业突飞猛进,迅速超过省会武昌府,成为长江中游区域中心乃至全国性经济中心之一。河南朱仙镇、广东佛山镇、贵州青岩镇等分别与省会一起成为全省的经济中心,像江西景德镇这样面向全国市场乃至国际市场的制造业市镇,即所谓专业市镇,为数不少。

   一方面市场发展,商品周流各地,形成了全国市场[5],而且形成土地、劳动力、资本等要素市场[6]。另一方面,基层自治[7],政府配置资源有限,清代政府财政占GDP的比重仅5%。基础设施、公共建设包括水利设施多由民间筹建与管理。同时,宗族、宗教、商会、慈善组织[8]等活跃于民间,都具有一定的经济功能。在资源配置方面,市场力量较之于政府更为突出。市场配置资源推动了城市经济中心层级突破行政等级格局。

   清代的这种情形在改革开放之后再次呈现。深圳在短短三十年间一跃成为一线城市,在2015年全国城市经济GDP排名中,深圳高居第四,紧追省会广州。在此排名中,苏州市第七,超过省会南京。前25强中,非省会城市12个,省会仅9个。其中23个城市均位于东部沿海,正是市场经济发育程度较高的地区。与之相似,一些行政级别低的城镇,其经济规模与中心功能超过高级别的政治中心,像义乌作为一个县级市,超过了其“上级”地级市金华,并成为全国乃至具有一定全球经济意义的小商品专门市场。市场的作用正在突破行政篱籓与边界,日益成为资源配置的决定性力量。当然,政府配置资源的力度仍然很强。

  

   四

  

   综上所述,美国各州的首府城市,多属于中小城市,反映了政治中心与经济中心的分离。其一,历史原因在于,18世纪末与19世纪各州成立之初,往往因为主流民意希望将政治中心与工商业中心分隔开来,反映了最大群体的农民阶层的朴素诉求。其二,这些政治中心在此后一两百年来规模通常都没有明显的扩大,而纯粹的经济中心城市则日益壮大,其根本原因在于美国一直是市场配置资源,政府控制与配置资源受到多种约束。其三,在美国分权政体之下,各州首府与一般城市都没有严格的行政等级之别,城市规模与地理格局受市场与经济的主导。

   中国各地的政治中心与经济中心,在宋代以前通常是合为一体的,而且行政等级与城市规模呈现正相关,并形成较为稳定的地理格局。这种情形在计划经济时期得到强化,在政府全面控制资源和配置资源之下,政治中心的经济功能空前强大。而明中叶以来全国市场发展所推动的变化,表明市场配置资源对城镇地理格局的深刻影响。清代的这种情形在改革开放之后再次呈现,一些行政级别低的城镇,其经济规模与中心功能超过高级别的等下中心,表明尽管政府配置资源的力度仍然很强,但市场的作用正在突破行政篱籓与边界,日益成为资源配置的决定性力量。

  

   [1]9个州分别为:爱达荷州,爱荷华州,阿肯色州,犹他州,罗德岛州,密西西比州,南加利福尼亚州,怀俄明州,西弗吉尼亚州。

   [2]这三个省会都各有其特殊性。河北地处京畿,省会曾在天津、保定等地游徙不定,直到1968年才确定于石家庄,其人口最多的城市是偏北的唐山。江苏地跨长江南北,南京又是六朝古都,作为省会是不二选择,人口规模与苏州也相差不大。山东的济南位于全境中央,青岛是得天独厚的港口城市。

   [3]这4所大学是:徐州中国矿业大学、苏州大学、无锡的江南大学、延吉市的延边大学等。华北电力大学有保定校区,但校部在北京。石河子大学所在地,是新疆建设兵团(省级)治所。

   [4]William S. Dietrich,In the Shadow of the Rising Sun: The Political Roots of American Economic Decline, Penn State Press, 2008, PP, 165.

   [5]李伯重:《中国全国市场的形成,1500-1840》,《清华大学学报》1999年第4期。龙登高:《中国传统市场发展史》,北京:人民出版社,1997年,第441页。彭凯翔:《从交易到市场》,杭州:浙江大学出版社,2015年,第131页。

   [6]龙登高:《地权交易与生产要素组合,1650-1950》,《经济研究》2009年第2期;《地权市场与资源配置》,福州:福建人民出版社,2012年,第116~121页。

   [7]龙登高:《历史上中国民间经济的自由主义取向》,《思想战线》2014年第5期。

   [8]梁其姿:《施善与教化:明清时期的慈善组织》,北京:北京师范大学出版社,2013年,第50页。

  

进入 龙登高 的专栏     进入专题: 中美首府  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/123725.html
文章来源:《经济学家茶座》2017年第2期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统