周佑勇:我国行政复议立法目的条款之检视与重塑

选择字号:   本文共阅读 97 次 更新时间:2020-12-01 09:06:36

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周佑勇  

   内容提要:在我国,行政复议法的立法目的条款经历了一个不断调整的过程。从法政策学的视角看,这有政府推动和政治决断等因素的极大影响,从而加剧了行政复议立法目的的复杂性。在内容上,“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”等立法目的之间有着较大的差异,且与具体的规范条款之间也存在很大的不协调性。对此,不仅需要重塑一套体系化的行政复议立法目的条款,也需要将其凝结于具体的规范条款之中,以统领提升整个行政复议法的制度体系,并加强其对行政复议个案的价值引领,确保其在具体的制度实施中得以进一步贯彻落实,避免行政复议制度的失衡。

   关 键 词:行政复议法/立法目的/目的条款/体系化

   标题注释:司法部2017年度国家法治与法学理论研究项目重点课题“行政复议法修改研究”(项目编号:17SFB1003)。

   我国行政复议制度自1990年《行政复议条例》的初步确立,到1999年《行政复议法》的成熟独立,再到2007年《行政复议法实施条例》的进一步功能强化,经历了三次重要立法,其内容亦经历了较大程度的调整。其中,立法目的条款的变迁,尤其引人注目,它折射出国家对行政复议制度的认识和定位的不断变化。这种变化,基于立法目的对整部法律文本所具有的统摄作用,对行政复议制度的微观设计与运行产生了连锁效应,进而影响到行政复议制度整体功能的实现。基于这样的一种现实,很多学者对行政复议法的立法目的加以研究,但就其内容不难发现,他们多是立足于规范内的分析,力图形成一套相互协调、圆融自足的行政复议立法目的体系。我们并不反对这样研究的价值所在,只不过这种单纯规范内的研究并不能完全揭示行政复议立法目的条款所引发的理论与制度上的争议,也无法关照到规范外政策因素对法律实施的影响。基于此,本文拟跳开纯粹规范内的分析,更多从立法学的视角,对行政复议立法目的的变迁展开问题检视和分析,力图为正确理解和处理行政复议立法目的提供一种法政策学和法规范学的双重观察视角,对立法目的条款尝试建立一套相对自洽的解释逻辑,并加以体系化重塑。

   一、行政复议立法目的条款之调整及其法政策学考量

   行政复议立法目的条款,自《行政复议条例》首次确立之后,先后经历了《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的两次调整。究其调整的原因,单从规范文本来看,很难得到圆满的答案。更为科学的途径,是借助法政策学的视角,对立法者的相关说明和当时的政策环境加以观察。由此我们不难发现,影响行政复议立法目的条款变迁的外部因素,主要源自政府推动和政治决断。这些立法过程中的政策因素除了会对法律文本的形成发挥作用外,还会对后续的法律实施产生重大影响,所以首先有必要对其加以法政策学之考量,从而在重塑行政复议法的立法目的体系的过程中引起足够的重视。

   (一)从《行政复议条例》到《行政复议法》之立法目的条款的调整

   在我国,行政复议最初是作为行政诉讼的“配套”制度而建立起来的。在这种制度依附性的思想指导下,1990年《行政复议条例》与1989年《行政诉讼法》在立法上基本上保持了一致。然而,《行政复议条例》作为一部由国务院制定的行政法规,从立法目的表述来看,它其实并不“甘心”处于行政诉讼法的依附地位。①

   根据1989年《行政诉讼法》第1条的规定,行政诉讼的立法目的主要是“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权”。而在《行政复议条例》中,则确立的是“维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的体系。在这一安排之中,相较于《行政诉讼法》而言,《行政复议条例》增加了“防止和纠正”之内容,并将行政诉讼立法目的次序做了重新排序。其中“维护和监督行政机关依法行使职权”列于首位,被作为立法目的重点加以优先考量,而“保护公民、法人和其他组织的合法权益”则被摆在了其后的位置。从两者的立法目的表述上的差异可以看出,虽然行政复议制度的附属性非常强烈,但是作为立法者的国务院也在意图将行政复议打造成为与行政诉讼不同的制度,从而使得两者相区别开来。

   为提高行政复议制度立法的层级性,1999年全国人大常委会颁布实施了《行政复议法》。从条文的规定来看,《行政复议法》将其立法目的表述为“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权”。显然,相较于《行政复议条例》而言,《行政复议法》对立法目的条款上作了次序上的调整,将“保障与监督”放在了最后一位,提升了“保护”的排名。②但是,这并不意味着,立法者对行政复议立法目的的认识有了实质性的变化。时任国务院法制办公室主任杨景宇在关于《中华人民共和国行政复议法(草案)》的说明中指出,“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度,充分发挥行政复议制度的作用,对于加强行政机关内部监督,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护社会经济秩序,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会稳定,具有重要意义。”③可见,在立法者的理念中,行政复议制度依然属于行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度,即便“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在立法目的条款中的序位得到提升,但依然处于“劣势”地位。由此可见,《行政复议法》的立法目的,在实质内容上,依然是对《行政复议条例》的延续。这种延续体现出了行政复议立法目的调整中立法机关和政府之间的关系。

   从法政策学的角度而论,政府对立法机关的立法活动有着很强的影响力,立法机关对政府的依赖性极大。现实中,立法机关审议的绝大多数立法草案,基本上都是由政府提出的。此外,行政部门依靠其庞大的文官系统和信息、技术、人才等资源优势,也可以对立法施加非常有效的影响。这种现象在世界范围内都非常普遍。④我国也不例外,甚至表现得更为明显。在我国的政治结构中,政府占有大量资源,有着极为优势的地位,在立法起草阶段有条件把握主动权,即便是修法阶段,未经协调一致或得到政府的同意,人大也很难对法案作出重大修改。从以上草案说明中可以看出,《行政复议法》对《行政复议条例》中规定的立法目的仅仅作出了一种“延续性”的调整。究其原因,作为政府的国务院无疑发挥了极其重要的影响力和推动作用。换句话说,《行政复议法》对《行政复议条例》立法目的的延续,是政府参与立法机关立法的结果,体现的是立法过程中立法机关和政府之间的鲜活关系。这种政府推动的因素,基于行政的科层制,使得行政复议作为一种行政内部纠错机制的定位,在制度实施中得到进一步强化。

   (二)《行政复议法实施条例》对立法目的条款之调整

   相比于《行政复议法》对《行政复议条例》在立法目的上的次序调整而言,2007年《行政复议法实施条例》在立法目的上的变动更具颠覆性的意义。在《行政复议法》的基础上,该条例对立法目的条款做出了重大调整,即确立了“进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”的立法目的。其中,“解决行政争议”被首次纳入到了立法目的之中,并被置于首位。这在很大程度上重塑了《行政复议条例》和《行政复议法》对行政复议立法目的的设定。不过,与《行政复议法》立法目的调整中政府推动的因素不同,《行政复议法实施条例》在立法目的条款上的变动,其背后则是源于政治决断的影响,这尤其体现在“解决行政争议”立法目的的纳入。

   本质上来说,“行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的制度”,⑤因此“解决行政争议”原本就是行政复议制度所应有的属性。但将其纳入行政复议法的立法目的条款之中,其背后却有着很强的政策意味,是政治决断在行政复议制度中的直接体现。这是因为,在国务院颁布《行政复议法实施条例》之前,中共中央办公厅、国务院办公厅于2006年联合发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》。该联合发文是党中央基于维护社会稳定的政治考虑而作出的,意在将官民之间因为行政违法行为所造成的大量矛盾的解决重点,放在预防和化解行政争议,健全行政争议解决机制上来,行政复议便理所当然地成了其中的重中之重。加之,《行政复议法》由于“内部监督机制”的定位,严重阻碍了公民对于权利救济的需求,大量行政争议得不到有效解决,这与实质性化解行政争议的目标功能严重不符。在这样的政治“压力”下,行政复议制度的调整成了立法者关注的急切之事,将“解决行政争议”纳入行政复议立法目的之中,便成为贯彻和回应党中央文件的最直接体现。可以说,“解决纠纷是行政复议肩负的政治使命”。⑥其背后体现的实则是执政党对立法的影响,是执政党政治决断对立法的直接渗透。

   “在现代议会政治的舞台上,政党的形象日益活跃,并扮演着一种积极的‘立法者’角色”。⑦这尤其体现在我国立法过程的现实之中。在我国,中国共产党是执政党,“党的领导是中国特色社会主义法治之魂”,⑧必须坚持党对立法工作的领导这一重大的政治原则。党对立法的影响,最直接的体现就是将党的政策、主张通过法定程序上升为国家意志。在中央作出预防和化解行政争议的政治决策下,《行政复议法实施条例》在《行政复议法》的基础上,将“解决行政争议”直接纳入立法目的之中,体现的正是执政党对立法过程的影响。虽然,作为一部行政法规,在作为法律的《行政复议法》对立法目的尚未做修改的前提下,另行拟定行政复议立法目的,很难摆脱下位法违反上位法的嫌疑,然而在强大的政治决断面前,立法者还是选择“漠视”这样的嫌疑,贯彻执政党的决策部署。这明显体现出了政治决断对行政复议立法目的调整的影响。

   二、行政复议立法目的条款之协调性问题检视

   法律的生命在于实施,实施的关键在于对法律文本的规范解释。无论是上述的“政府推进”还是“政治决断”,都只是大概地提出了立法目的的导向和要求,具体条款的设计则需要立法者的努力。然而,“立法是以未来为指向的活动,立法目的条款的功能定位,就是人们对某个法律应然作用的期待,而它到底有多大的实现可能性尚不可准确预知”。⑨实际上,正是这种只是大概的政策目标的引入,加剧了行政复议立法目的在内容上的复杂性,并导致其体系上的不协调性。

   (一)行政复议立法目的之内部体系的不协调性问题

   严格来说,行政复议立法目的之所以会产生不协调,根本原因在于其立法目的的多重复杂性,不同目的之间在内容上有着迥然的差异性,很难实现相互之间的圆满协调。从《行政复议条例》到《行政复议法》,再到《行政复议法实施条例》,有关立法目的的内容,无非包括“监督行政机关依法行使职权”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”以及“解决行政争议”(以下简称“监督行政”“维护权益”和“解决行政争议”)三个方面。

   实际上,2014年新修《行政诉讼法》第1条规定,“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法”。据此该法在立法目的上也体现为“监督行政”“维护权益”和“解决行政争议”三个方面。因此,这三者在行政复议立法目的中的不协调性,也同样会体现在行政诉讼法之中。只是,由于行政复议和行政诉讼之间的不同,两者的不协调性既有着很大的相同性,也存在着一定的差异。

立法目的之间的不协调性,在“监督行政”与“维护权益”之间体现得最为明显。在行政诉讼法上,“监督行政”有着导引行政诉讼向客观诉讼方向的力量,强调的是行政诉讼制度对行政机关行政行为的监督,侧重的是客观法秩序的维护。而“维护权益”则蕴含着主观诉讼的色彩,它意味着行政诉讼制度的运行以行政相对人以及其他利害关系人的权益维护为核心,所有的审查手段,都在于“维护权益”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2019年第6期

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