周佑勇:我国行政复议立法目的条款之检视与重塑

选择字号:   本文共阅读 103 次 更新时间:2020-12-01 09:06:36

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周佑勇  
即原告的主观公权利。因此,两者的着重点存在很大的差异,行政诉讼法将二者统一规定为其立法目的,使得行政诉讼法产生了很大的“撕裂性”。一方面,行政诉讼以维护原告的权益为要点,遵循“不告不理”原则,而另一方面在监督行政机关依法行政层面,“判决与诉请之间并非严格遵循诉判之间的对应关系,弱化诉求在审判中的地位,而是以行政行为的合法性为审判中心,强调诉讼对行政客观法律秩序的价值追求,判决有可能超越诉讼请求”,⑩比如重作判决、情况判决以及变更判决等。

   类似的不协调性在行政复议中体现得更为显著。不同于行政诉讼对行政的外部监督性,行政复议着重的是监督的内部性。这一内部监督属性,使得行政复议审查的内容远远超过了合法性审查的范围,而有着合理性审查的纵深性,监督内容更为全面和彻底。由此,它与“维护权益”之间的不协调性会更为强烈,甚至会给人造成“维护权益”成为“监督行政”附属存在的印象。这种不协调性已经体现在了《行政复议条例》和《行政复议法》之中,因为在立法者的说明里,行政复议是作为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”,着重体现的是“监督行政”的目的。在这样一种定位下,“维护权益”一定程度上被虚置了。正如学者所言,“行政复议制度的行政性过强,在制度设计上过于强调内部的自我监督,忽视纠纷的解决,忽视对相对人权益的保护”。(11)

   就“解决行政争议”而言,它作为一项立法目的的导入,是政治决断在行政复议立法中的直接体现。由于“解决行政争议”具有纠纷解决的“妥善性”“一次性”及“迅速性”等三个层次的内容,(12)这就决定了“解决行政争议”与“监督行政”“维护权益”之间的不协调性甚至是冲突性在所难免。一方面,为了追求纠纷解决的“妥善性”“一次性”及“迅速性”,往往要求解决纠纷的法律程序不拘泥于法定形式,“在程序的设计上,纠纷解决倾向于在很大程度上摆脱来自法律规定的程序保障要求的形式拘束性,以最大限度地追求纠纷在实质意义上获得妥善解决的必要条件”,而且,“为了真正解决纠纷而积极支持法官的裁量或创制法的活动,这有可能与传统的严格形式性合法审查相冲突”(13)。另一方面,为了尽可能实现行政争议的解决,行政机关可能在复议过程之中,将行政争议解决作为最高目的,大量采用调解的方式解决问题,甚至出现是非不分的“和稀泥”,花钱买安宁等现象。正如学者所言,“调解往往标志着行政纠纷的成功解决,但不意味着调解的内容必定合法”。(14)在“解决行政争议”作为一项政治决断的现实背景下,情况自然会更为严重,其完全压制了“监督行政”和“维护权益”的立法目的,甚至可以说,“监督行政”和“维护权益”的内容在一定程度上被“解决行政争议”虚置和掏空了。

   (二)行政复议立法目的之外部体系的不协调性问题

   德国耶林曾指出:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机”。(15)对于一部法律的文本而言,立法目的无疑发挥着这样的动机作用,它是立法者通过制定法律文本,意图有效地调控社会关系的内在动机,它既是法律创制也是法律实施的内在动因;既是立法活动的方向选择、立法论证的有效途径,也是法律解释的重要标准,以及公民守法的规范指南。(16)可以说,立法目的统摄了一部法律从制定到实施的全过程,整部法律具体条款的制定、实施,都应当围绕立法目的加以展开。

   然而,纵观《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》的具体条文内容,其立法目的的设置与条文之间却并没有呈现出如此应有的结构关系,相反,很多具体条款的设置严重偏离了立法目的的协调要求,呈现一种极为失衡的状态。就“维护权益”这一立法目的来看,相较于《行政复议条例》而言,《行政复议法》将其序位进行了提前,这体现出立法者意图强化行政复议制度的“维护权益”的功能。然而,从《行政复议法》具体的条文来看,“维护权益”立法目的的内容似乎并没有得到很大的提升。比如,行政复议决定书的作出,明显呈现出行政化的色彩,复议申请人很难进行程序上的参与,自身的权益自然也不能得到程序上的保障。显然,这和立法者将行政复议定位为行政内部的一种监督机制有很大的关系,是行政复议法制定过程中,政府推动因素的直接体现。而且,相比于《行政复议条例》而言,《行政复议法》所体现出的内部监督机制的色彩更为浓厚,最为明显的便是直接取消了原《行政复议条例》中复议机构独立办案的规定。可以说,“监督行政”的立法目的几乎全面贯彻在行政复议法的具体条款之中。譬如《行政复议法》第4条规定,“行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施”。在此,将具有明显“监督行政”色彩的“有错必纠”作为一项原则规定在总则性条款之中。可见,虽然《行政复议法》罗列了“监督行政”和“维护权益”的立法目的,并特别将“维护权益”在立法目的条款中的次序进行了提升,但在具体的条文设置上,依然注重的是“监督行政”的内部监督性质,并没有就“维护权益”的立法目的作出特别的调整,从而造成《行政复议法》立法目的条款与具体条文的设置间产生了很大的割裂。

   从“解决行政争议”来看,虽然《行政复议法实施条例》将其纳入立法目的之中,意在突出行政复议纠纷解决机制的性质,但其在具体条款的设置上依然没有明显体现出“解决行政争议”的色彩。作为纠纷解决机制,“行政复议是由复议机关对复议申请人和作出原行政行为的行政机关之间的争议作出裁决,那么这一复议裁决就必须是公正的”。(17)而程序正义是检验纠纷解决机制公正与否的标准,它支配着纠纷解决的全过程,保证了纠纷解决的可接受性。(18)行政复议制度要想发挥“解决行政纠纷”的功能,也必须遵循这样的程序正义,至少也得遵守最低限度的程序正义,包括程序中立、程序参与、程序公开等。简单地说,就是向着“司法化”的方向进行适度地调整。可惜的是,“解决行政争议”的“司法化”要求,并没有如同“解决行政争议”的字眼一样,体现在具体的条文之中,或者说,《行政复议法实施条例》虽然将“解决行政争议”纳入到了立法目的之中,却又没有按照“司法化”的标准来改造行政复议制度,这使得“解决行政争议”的效果大打折扣。正因如此,针对即将修改的《行政复议法》,学者们的主流观点便是强化行政复议制度的“司法化”,以保证其在“解决行政争议”中的公正性和权威性。

   以上所描述的行政复议立法目的与其具体条款之间的不协调问题,或者说立法目的条款对具体条文的统摄作用没有发挥出来的原因,究其根本,实际上是行政复议立法目的内部体系的不协调性,即“监督行政”“维护权益”“解决纠纷”三者之间的冲突性。由此导致了立法者在具体的条文设置上,经常感到手足无措,左右顾及不全,使得条文的具体内容呈现失衡的状态。加上政府推定和政治决断的外部因素影响,这种失衡状态愈加严重。当然,我们并不是反对将“监督行政”“维护权益”“解决纠纷”三者同时安放在行政复议立法目的之列,而是说,需要以一种理性上的智慧,对三者的关系进行恰当地安排。这种安排具体体现在行政复议立法目的之内的圆融及其对具体法律条文的统摄,以及具体案件发生时的法律解释和适用。这是学者们研究所应当关注的重点所在,也是《行政复议法》修法者,以及作为具体案件承办者的复议机关的工作职责之所在。

   三、行政复议立法目的条款之体系化重塑

   虽然《行政复议法》只是规定了“监督行政”“维护权益”的立法目的,“解决行政争议”是由《行政复议法实施条例》加以增设,但正如学者对行政诉讼法修改时增设“解决行政争议”的立法目的的描述一般,“原法未规定这个内容,并不为错,因为这是不言自明的。本次修改予以增加,目的是为了强调”。(19)行政复议作为行政纠纷机制之一,“解决行政争议”自然也应当属于《行政复议法》所不言自明的内容。只是,相较于行政诉讼法而言,《行政复议法实施条例》特别单独强调“解决行政争议”的立法目的,其背后有着深切的政治决断因素的作用。随着“解决行政争议”被增设为行政诉讼法的立法目,即将修改的《行政复议法》亦会将其纳入立法目的之中。对此,我们有必要进一步从法规范分析的视角,对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系形成一套合理的解释逻辑并作出体系化重塑,一方面为即将修改的《行政复议法》对立法目的条款的重新设置提供一些建议,另一方面为复议机关处理相关行政争议提供相对可行的思路指引。

   (一)立法目的条款之内部体系化重塑

   虽然在内容上,“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”有着不同的价值倾向,但这并不意味着就不能将三者同时列于行政复议立法目的条款之中,关键在于如何处理好它们之间的内部关系。对此,学界提出了不同的处理方案,主要体现为权利救济功能优先、内部监督功能优先,以及解决行政纠纷功能优先三种观点。(20)比如有学者提出,“我国行政复议的立法目的应定位于解决纠纷之初级目的、监督行政之中级目的以及救济权利之高级目的”(21),“权利救济应当被置于行政复议目的的核心地位”。(22)也有学者指出,“‘解决行政争议’与‘监督’‘保权’之间,应当是一种手段与目的的关系,即通过解决行政争议的手段,达到‘监督’‘保权’的立法目的”。另有学者甚至主张抛弃将三者中的任何一个作为优先目的的做法,其指出,化解矛盾和纠正错误不能作为行政复议制度的基本目标,以权利救济为基本目标也存在着与行政诉讼功能重合,应当形成一种综合性的目标,即促进政府依法行政的实现为行政复议制度的基本目标。(23)

   其实,在“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间,无论以何者为主导或优先的行政复议立法目的,抑或提出一套整合的目的位阶方案,其主要的立足层面,事实上是一种抽象性的观察,即意图针对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系,形成一套标准的、普遍的、统一的定位。这种处理方式,不用考虑具体的规范内容、不用针对具体案件的具体情形,属于一种先规范、先实践的范畴,因此属于一种抽象层面的体系化认识。当然,我们并不反对这种抽象性的体系化认识,实际上,这种抽象性的观察也完全符合立法目的所具有的价值指引功能。毕竟,“立法目的属于法价值范畴,它通常与人们的情感、偏好存在着密切的联系”,“立法目的条款作为法价值的规范表达形式,是道德形态的法外价值向制度层面的法内价值转化的中介”。(24)作为价值范畴的行政复议立法目的,表达着立法者的价值诉求和目标追求,对整个立法活动而言,有着统摄性的作用。当然,它也有着先规范性的特点,它先于规范条款而存在,对规范条款的具体构成有着价值指引的作用。从这一点来看,通过对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系进行抽象的体系化处理,有着价值层面的指引作用,其意义不言而喻。问题的关键,在于如何恰当地形成一套彼此关联、相互圆融的行政复议立法目的体系,尤其是将其具体化为立法目的条款,这需要立法者慎重对待。总的来说,对于立法目的的规范表达,“多元目的的逻辑排列规则重在强调两个层面的顺序:一是概念上的逻辑性。即按照事物发展或者人的思维的一般前后顺序,循序渐进地排列相关目的,既不能前后颠倒、倒果为因,亦不能杂乱无章、自相矛盾。二是观念上的逻辑性,既突出立法重点,又兼顾其他目的”。(25)

在行政复议立法目的内部体系化上,笔者认为应当以“维护权益”为核心,将其作为根本目的。毕竟,作为一种价值范畴,立法目的的核心必须具有价值评价的功能,有着最基本的价值核心。行政复议法虽然也有着“监督行政”“解决行政争议”的立法目的,但其无法上升到价值的层面,它们最多也只能作为制度实施所追求的目标,而不能当作价值的评价标准。因此,对于上述学者提出的“解决行政争议”是手段的定位的看法,我们表示赞成,而对于“监督行政”这一立法目的而言,则需要围绕“维护权益”展开。总的来说,“解决行政争议”和“监督行政”都必须以“维护权益”为价值的衡量器,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2019年第6期

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