周锦培:地方政府债务问题研究综述

选择字号:   本文共阅读 925 次 更新时间:2020-11-26 23:16:15

进入专题: 地方政府债务问题  

周锦培  

   摘   要:防范化解重大风险、有效控制宏观杠杆率,是近年来中央政府经济工作的重要内容,在这一背景下,研究地方政府融资平台、地方债务与宏观经济发展之间的关系具有重要的理论和实践意义。当前,我国国内学者关于地方政府融资平台及其债务风险的学术研究,主要聚焦于分析地方政府融资平台的潜在风险、风险形成的原因、化解风险的举措,但存在着研究不够深入、对策建议实用性和可操作性较低等问题。目前,我国正在逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,未来关于地方政府融资平台、政府债务与区域经济发展的研究,应从以下几个方向展开:一是地方政府融资平台风险的影响、测度及预警,二是在土地财政的背景下地方政府融资平台风险的来源和生成机制,三是地方政府融资平台风险的化解及转型的现实路径。

   关  键  词:地方政府融资平台;地方政府债务;经济发展

  

   一、引言

  

   地方政府融资平台和地方政府债务在推动我国经济发展方面发挥了重要作用,然而,随着地方政府债务规模的不断扩大,再加上相对缺乏行之有效的监管约束,地方政府融资平台和地方政府债务风险逐步显现。根据相关公开数据,截至2019年12月31日,全国地方政府债务余额达21.31万亿元,其中,一般债务11.87万亿元,专项债务9.44万亿元①,均控制在全国人大批准的限额之内。2018年以来,云南、天津的省级融资平台,西安等市级融资平台以及贵州、内蒙等地的区县级地方政府平台公司相继出现违约,地方政府债务问题重新成为社会经济的热点话题。

   关于地方政府债务风险,早在2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 中就明确提出,要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2017年7月24日,中央政治局会议再次强调,要积极稳妥化解已经累积的存量地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量。2017年10月18日,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中提出,要“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线”。2017年11月6日,原央行行长周小川发文指出, 宏观层面的高杠杆率和流动性风险, 特别是高杠杆是宏观金融脆弱性的总根源。当前防范和化解系统性金融风险的重要任务是规范地方政府融资平台融资,严格控制地方政府债务增量。

   地方政府融资平台的发展及地方政府债务的扩张在推动我国经济发展方面发挥了重要作用,但随着债务規模的持续扩大以及缺乏行之有效的监管,地方政府融资平台和地方政府债务风险逐步显现。在当前我国经济去杠杆、防风险的宏观调控背景下,研究地方政府融资平台本身的风险因素以及地方债务风险与经济发展之间的关系,对于防范和化解地方债务风险从而守住不发生系统性金融风险的底线具有重要的理论和现实意义。

  

   二、 地方政府融资平台的演变及特征

  

   地方政府融资平台一般是指由省、市、县(区)等各级地方政府或其组成部门(如财政局、国资委、交通局等)通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式出资设立,主要承担当地政府性项目投融资功能,但拥有独立法人资格的经济实体。早在20世纪90年代,在重庆和上海为代表的大城市中,地方政府尝试设立融资平台,对当地大型基础设施建设融资发挥了重要作用。但早期的地方政府融资平台的融资功能仅限于银行信贷体系,极少数尝试发行过债券[1]。到了2008年,为应对美国金融危机对国内经济的影响,我国政府启动“四万亿”投资计划,地方政府融资平台的规模和数量急剧增加,根据国家审计署的数据,在2008年上半年,全国地方政府融资平台大约有3000家, 地方政府融资平台的贷款余额约1.7万亿元。到2010年年末,地方政府融资平台的数量已升至6576家, 同时地方政府融资平台的政府性债务余额达到4.97万亿元。 短短两年内地方政府融资平台数量与债务规模均呈现翻倍式增长①。

   地方政府融资平台的发展在带动地方政府基础设施建设, 扩大内需等方面发挥了重要作用,对我国经济社会发展产生了深刻的影响[2]。地方政府融资平台作为当地政府借贷的实际运作平台和主要载体,可以有效满足当地政府支出对资金的需求[3]。地方政府融资平台的规范设立,可以实现当地社会储蓄资金的充分利用,有利于当地政府辖区内的金融深化,进一步活跃银行信贷,提高储蓄转化为投资的效率,有利于完善国家投融资体系和机制建设[4]。从抗风险的角度看,地方政府融资平台的抗风险能力强于单个项目,通过市场化运作的模式可以让地方政府更好地履行部分公共建设职能,并有效拉动社会投资[5]。土地财政推动了中国的城镇化建设,使得城乡基础设施不断完善[6]。因此,在早期发展阶段,地方政府融资平台可以视为规避现行财政约束的一种金融创新。刘伟等(2013)认为在信息不对称的情况下,地方政府融资平台债务扩张主要依赖于当地政府财政信用,而政府财政信用的基础来自于财政收入,一个地区的私人企业生产率越高,民营资本的规模越大,政府的税收收入越高,融资平台偿还债务的能力也越强[7]。融资平台存在的理由在于,政府举债投资项目的社会回报高于私人回报,因此政府通过债务融资进行投资可以弥补市场失灵。具体来说,由于融资平台政府层级和承担的公共职能等因素有密切的关系,融资平台所在地区的经济发展水平和行政级别较高,承担大型基础设施建设的平台公司通常负债规模也相对较大。融资平台将资金融入后主要运用于城市基础设施建设。融资平台大多以土地使用权进行抵押获取银行贷款,并将土地出让收益以及投资项目未来的收益作为偿债的主要资金来源。地方融资平台的存在有利于推进当地城市建设,改善民生[8]。

   2008年以后, 地方政府融资平台快速发展,出现了新的特征。一是同一层级地方政府下属的融资平台数量迅速增加,表现在县(区)级地方政府融资平台占比较高,且数量显著超过省级和市级[9-10]。二是地方政府融资平台的风险溢价逐步体现地区差异。 具体来说,地方政府债务率越高,财政收入增速越低,基础设施投资占财政总支出比重越大, 城投债的风险越高,特别是当地房地产市场的波动也影响了城投债的风险溢价,房地产开发投资占比低和房价低会显著提升城投债的风险溢价。GDP增速对不同层级的城投债风险溢价有不同的影响,GDP增速提高会降低市级城投债的风险溢价,但对省级城投债风险溢价的影响则相反,表明地方政府融资平台并不是完全市场意义上的市场主体,体现了当地政府的信用和债务风险[11]。另外,融资平台的风险溢价也体现了当地金融生态环境质量和政府治理水平。具体表现在:地方的经济基础越好,政府融资的成本相对较低;同时财政分权程度比较高的地区,地方政府治理水平与政府融资成本之间存在反向关系,即政府治理水平越高,则政府债务融资成本越低[12]。三是地方政府融资平台的发展越来越与地方政府土地财政行为紧密结合。 秦凤鸣等(2016) 通过分析地级市房价和城投债信用风险之间的关系,发现当期和前期的房价越高,城投债的风险越小。 同时地方政府对土地财政的依赖性越大,房价越高,对城投债的影响也越大。对于低评级的城投债,如果当地房价越低,城投债的风险也越大[13]。城投债风险和房地产市场之间存在紧密的联系。地方政府融资平台的债务偿付主要依赖于土地相关收益,发行债券融资的规模受到土地出让收入和土地抵押收入的影响, 当土地出让规模一定时,提高市场化程度会使政府获得更多的土地出让收入,而更高的土地出让收入会使融资平台的城投债发行规模更大[14]。

  

   三、地方政府融资平台、政府债务扩张带来的风险

  

   地方政府融资平台出现的新特征及累积的规模巨大的政府隐性债务, 使得相关风险不断积累,潜在的风险包括以下几个方面。

   1. 投资效率下降和资产价值波动造成的偿付风险。在政府和银行部门的合作中,地方政府融资平台占据主动位置,地方政府融资平台的扩张造成部分信贷存在违规操作的风险,同时,地方政府通过融资平台扩宽融资渠道,尽管一定程度上缓解了地方政府的预算约束, 从而推动当地政府投资增加,但低效率投资也随之增长[9][15]。政府投资效率的下降使得政府债务风险增大,具体表现在:地方融资平台背负着非常高的债务,但融资平台本身缺乏主营业务收入和充足的固定资产保障债务的偿付[16],即使有盈利的项目以及可以保障债务偿付的资产, 如果宏观经济调控政策或者银行信贷紧缩,也可能造成融资平台长期项目资金链的断裂,从而削弱其偿债能力和盈利能力,尤其是对于债务偿付能力主要依赖土地出让相关收益的地方政府融资平台,中央政府对房地产市场的调控政策会显著影响其财务指标,从而对偿债能力产生重大影响[17]。

   2. 地方政府融资平台信息不透明导致的道德风险。我国地方政府融资平台的财务普遍存在不透明的情况,造成信贷市场上的信息不对称,使得以银行为代表的金融机构对融资平台的风险评估或信用评级难度较大[18]。在预算软约束的情况下,地方政府融资平台在金融市场上融资存在信息不对称,隐含道德风险,道德风险会加重资源配置的扭曲,使得系统性金融风险上升[19],地方政府融资平台和地方政府债务不透明,会导致财政风险转化为系统性风险[20]。

   3.债务扩张造成的期限错配风险。从银行融得资金后,相当大一部分被地方政府融资平台投入到回报周期长、 投资规模大的长期基础设施建设項目,在缺乏有效监管的背景下,期限错配增大了银行的信用风险和流动性风险[21]。造成期限错配的主要原因是地方政府融资平台的流动性风险较高,在市场化程度较低的地区,长期借款利率的期限风险溢价不足,无法反映地方政府融资平台的信用风险[22]。

   4. 地方政府融资平台债务通过利率期限结构和风险溢价的渠道影响国债收益率。地方政府融资平台发行的城投债通过两个渠道影响国债的收益率:一是融资平台信用评价下降,导致城投债违约风险上升, 因而投资者更倾向于安全性更高的国债,国债价格上升和中短期收益率下降;二是城投债风险上升导致系统性金融风险增大,推高了国债收益率的风险溢价[23]。由于资本品生产面临的扭曲程度与债券的期限溢价呈正相关关系,地方融资平台债务扩张通过推高中长期利率和期限风险溢价对私人投资具有挤出效应, 从而降低了总产出,扭曲了资源配置,降低了社会福利[24]。

5. 地方政府融资平台最大的风险在于相关债务与土地财政紧密联系。地方政府融资平台的债务积累是我国实行财政刺激计划的重要结果。我国的地方政府债务问题与欧洲主权债务问题虽然形式上相似,但又有很大的不同,主要体现在我国地方政府融资平台问题并不是孤立存在的,它与转型中国家特有的因素——土地财政结合。具体而言,我国相当大一批地方政府财政收入主要来源于土地出让相关收入,导致当地政府的土地财政行为和房地产市场紧密联系。由于地方政府垄断了土地的供给, 房价上升最主要的原因来自于土地价格的上涨,中央政府担心地方政府的财政状况,通过按揭贷款政策的调整或者对房地产开发商的信贷干预等措施对房地产市场进行调控。房地产调控政策会影响地方政府土地出让收益,而土地出让收入是地方政府债务最大的影响因素,因此,一旦地方政府土地出让收入发生剧烈波动,可能引发金融风险和财政风险[18][25]。实证研究表明,地方政府的土地出让收益大小与地方政府融资平台的债务规模呈正相关关系, 地方政府当期土地出让收入越高,地方政府融资平台债务规模越大。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 地方政府债务问题  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 农业与资源经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/123683.html
文章来源:金融理论探索 2020年5期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统