王勇:GDP增长目标与中国经济发展

选择字号:   本文共阅读 328 次 更新时间:2020-11-25 23:10:59

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王勇 (进入专栏)  

   刚刚过去的十三届全国人大第三次会议上,李克强总理在政府工作报告中不再设定今年全年GDP增速的目标,这一变化引发了很多讨论。GDP增长目标应不应该放弃?要回答这一问题,我们首先需要理解的是中国的中央政府这么多年来为什么一直给自己要布置这么难的作业,要达到这么高的GDP增长率目标?与其他发展中国家相比,我国设定这个增速目标究竟是幸还是不幸?我个人的观点很鲜明,综合考虑中国的体制和目前所处发展阶段因素,在未来二十年继续明确GDP增速目标,对于经济改革与宏观政策实施,对于约束地方官员的“不作为”与“乱为”,总体上依然是利大于弊。

   当然,今年情况特殊。因为突发的全球疫情,需要优先保障民生和国民的生命健康,经济增长与之相比是次要目标。加上这不同于经济或者金融危机,而是属于经济体系外部的全球冲击,有效疫苗尚未被成功研发或至少未被证明大规模有效,疫情仍在蔓延,因此当下较难判断它对经济的实际影响程度,面对这种高度不确定性,今年放弃公布GDP增速目标的这种调整是可以理解的。但是,我们必须明白,今年不设增长目标是无奈的选择,并不值得欢呼。要知道我们中国大陆尽管过去40年保持着世所罕见的高增长率,但是因为人口多,底子薄,我们的人均收入依然低于全世界的平均水平,依然是个“穷人”。现在发生疫情,就好像一个穷人生病了,需要把当期的目标调整成先恢复身体健康,而不再设定今年要赚多少钱养家糊口的目标,是同样一个道理。

   不少学者一直反对我国设定GDP增长目标,即使没有当前的冠状肺炎疫情,也主张放弃。现在有了疫情以后,这些学者更是希望以此为契机,从此完全取消GDP增长的考核目标。总结起来,大致有三条理由。

   第一条反对理由,同时也可能是最重要的一条,是对官员考核的如果是过高的增速目标,那就会迫使官员采取过度的扩张性的凯恩斯主义宏观政策来刺激经济,造成过度投资和资源错配。

   应该说这样的担心是有一定道理的。如何避免出现这种情况呢?首先就要保证GDP增速目标不能定得过高,而合理的增速目标的制定依赖于对潜在增长率的判断,而后者需要对当前的经济发展阶段与国内外经济社会政治形势做综合判断,对此我们国家的决策部门已经在相当长的实践中逐渐积累了不少有用的判断经验。当然,面对新阶段新形势还需要继续深入研究。总体上说,我们国家的人均收入依旧处于较低水平(大约为美国的五分之一左右)之外,而且我国仍旧处于从计划经济向市场经济的转轨路上,依然存在大量的资源低效率错配的情形,所以只要能够通过政府的有为改革减少这些政策扭曲,就会马上释放出很多增长空间。所以,我认为如果GDP增速目标制定合理,理论上是可以给各级官员以改革压力,将能力不足、怠政不作为或者因为乱为导致决策重大失误的官员进行必要的惩罚,激励官员们去做有利于经济发展的事请。有大量的经济学研究表明制度与政策障碍是影响经济长期增长的关键因素,而且我们过去四十年的改革开放的实践也已经反复说明,没有市场改革意志与实事求是精神的官员是发展不好当地经济的。因此,促进长期增长与推进市场化改革本身非但不矛盾,反而应该是互相促进的。

   但现在,设定GDP增长目标与促进市场改革之间之所以被很多人当成冲突矛盾,主要是因为他们认为对GDP增长目标容易设定得过高并且考核过于短期化。这种担心确实也有一定道理,因为这些具有内生制度原因。比如当中央制定全国的GDP增长率目标之后,会具体分摊到各省与直辖市等地方政府的目标上,然后再进一步下放到次一级政府头上,通过各级政府根据这些目标制定工作计划与规划,最后出台具体政策办法去落实操作。在中国地方政府官员主要是对上负责,由上级选拔的,所以各级地方官员在这样的GDP增长锦标赛上为了胜出而会自己主动提高目标完成额,这样层层加码,最后落地实施时就容易出现GDP目标的“浮夸风”,也容易出现在计划经济时代“鞭打快牛”的棘轮效应:以前增长快的地方被要求保住高增长率甚至要有更高的增长率。特别是在产业政策领域,一旦中央政府出台鼓励某些新兴产业发展的各种优惠政策,各地政府就容易为了从这些优惠政策中得到更多好处,一窝蜂地涌入跟进投资,即使做砸了也可能推卸责任说只是为了积极响应上级政府的文件精神。

   另一方面,地方官员的任期通常都比较短,而且调动频繁,这时官员的理性选择就是首先保证不出错,然后就是希望能有见效快的可视化的专属性的政绩。比如,为了彰显自己政绩的专属性,经常不再跟进由前任官员主导的但尚未完成的投资项目,而是另起炉灶,新开项目,导致了不少浪费与重复建设。再比如,为了政绩的可视化,官员更愿意在硬件方面的基础设施上下功夫,而不是在软性政策制度等管理方面改善,对于基础阶段的教育的百年大计的扶持也经常不充分。

   第三,官员倾向于舍改革而只做投资刺激。改革需要对利益进行再分配,打破现有的显性和隐性规则,所以官员倡导改革容易得罪人,影响仕途。而且改革需要多方协调,很多时候无法自己拍板决定,容易拖延。而采取经济刺激的政策,决策主体相对比较单一,决策过程也相对简单,执行起来更快更容易,对短期的GDP增加的效果也更加明显。

   如何看待和应对这些问题呢?关于投资, 我认为在经济发展的较低收入阶段,应该适当超前地进行长期基础设施的建设,因为这不仅可以帮助烫平短期周期性的经济衰退,而且也有利于改善营商环境并促进长期的经济增长和社会发展。中国的官员在这方面的投资有激励和能力去实施其实是一件好事,特别是如果对其他发展中国家进行对比分析之后就更能意识到这一点。比如印度地方政府官员主要关心的并不是当地GDP增速,而是选民的选票,所以官员们日常更加关注的是收税以及进行收入再分配,对于如何招商引资远远没有中国地方官员那么积极热情,包括对于长期性的基础设施建设也远远不像中国地方政府官员那样上心并且说干就干,事实上他们也没有中国地方官员那样的体制权力去真正操作这样的事。改革开放之前我国的人均GDP不如印度,基础设施也很差,但是如今我们的基础设施比印度要好很多,这与GDP增长目标的设立是非常相关的。如今,我们国家在“铁公基“方面的基础设施投资在很多地方都接近饱和了,但是我国的城市化与工业化还没有结束,还有很多地方,我们在传统基建上包括市政轨道交通方面仍旧有投资缺口,地下排水管道等传统基础设施老化,也需要增加投资。此外,在现代信息网络技术带动下的更为现代化的”新基建“对于我国长远经济增长与发展战略意义重大,亦需要投资。所以虽然的确要防止乱投资,但是我们的发展阶段还没有达到需要遏制基础设施投资的时候。

   另一方面,单纯依靠政府投资GDP也是不可能持续上升的,否则计划经济也能取得长期增长。必须要有私人消费和私人投资才可以久远,而要促进后者就都需要有好的市场环境,特别是对于私有产权的保护和尊重。政府投资的目的是为了更好地将私人投资与消费带动起来,而不是挤兑出去,只有这样才是能够真正带来经济增长并提高百姓长期福利水平的投资。比如我们东北三省的经济发展的相对滞后的问题,过去这几年,中央政府对这一地区的财政和金融援助力度是很大的,但是经济增长的表现一直欠佳。假设这些钱都只是被政府用于公共基础设施投资是否就可以带来经济增长呢?恐怕也不行。换言之,当政府主导的投资对于经济增长的提振作用足够低的时候,GDP增速的目标会迫使官员去寻找除了投资以外其他遏制经济增长的关键桎梏,并且设法改善之。所以,比较理想的情形,除了根据发展阶段调整GDP增长的目标值以外,还应该考核相对长期一点的平均GDP增长率,比如三年或者五年平均GDP增长率,以避免地方政府追求”短平快“的强刺激政策。这也要求对地方官员的调动不能过于频繁。

   再者,在非公共基础设施领域,政府在对相关产业发挥因势利导作用的时候,需要选择那些符合当地潜在比较优势的产业,而不是乱拍脑袋或者一窝蜂地盲目跟进。在这方面,新结构经济学做了不少相关学术和政策研究,比如地方政府应该如何根据当地的禀赋结构运用增长甑别与因势利导的分析框架(GIFF),再比如,政府的产业政策应该如何区别对待”追赶型“、”领先型“、”转进型“、”换道超车型“以及”战略型“这五大类新结构经济学的产业划分,为尽可能减少政府在产业政策上的”乱为“与”不作为“提供具有学术严谨性的政策实践指导。

   最后,对于政府的各种投资或者相关宏观调控决策都应该在事前、事中与事后有充分的讨论,由比较权威客观的第三方做科学化的政策论证、过程监督以及事后评估。

   第二条反对GDP增长目标的理由,是认为单纯追求GDP增长目标会导致其他经济社会发展方面受到负面影响。一是环保与能耗问题,为了快速增加总产出而忽略各种投入的经济与社会成本,破坏生态环境。二是低质量的粗放增长问题,产品与服务的附加值低,质量差,不耐用,甚至会危害生命健康安全。三是收入不平等问题,重视增长但是轻视分配,导致由贫富差距带来的各类社会矛盾在加剧,影响社会稳定。四是对保存历史文化问题,很多历史文化古迹和重要建筑因为要让位于经济建设而被毁坏和拆除。

   对此, 我认为,首先要明确GDP增长不应该是唯一的考核指标,尽管它可能是衡量经济发展的最重要的指标。不能因为一个指标不能全面衡量一个地区经济、社会与文化的全面发展,就否认这个指标的使用价值。

   其次,只要相关配套措施引导的好,GDP增长目标其实与其他很多指标在内在逻辑上并不必然是矛盾的。对于环保和能耗问题, 现在为了更好地应对这个问题,促进了清洁能源和低能耗技术的研发,创造了很多新的就业岗位和新的产业,比如生态旅游业,新能源汽车,大健康产业等等都促进了GDP的增长,而且收入的提高本身也就会让消费者更加愿意为清洁美好的生活环境去付费,促进绿色发展的。不能因为怕污染环境就拒绝经济增长,事实上,恰恰是经济增长会更加有利于环保。对于低质量产品的问题,经济学中的恩格尔定律告诉我们,随着收入的提高,老百姓会越来越重视高质量的产品与服务,对于那些粗放方式生产出来的低质量的产品与服务的市场需求将越来越低,所以为了赚钱,市场竞争的压力也会逼迫企业去生产越来越高质量的产品,产品卖不出去的企业会被市场自动淘汰,与经济增长本身也可以是完全一致,互相促进的。对于收入不平等,如果蛋糕不断地做大了,那么实现帕累托改进的分蛋糕会比较容易,分蛋糕也将会是次要矛盾。但是如果蛋糕停止增长了,那么再怎么分蛋糕都是零和博弈,导致的社会矛盾只会更加严重。所以不能把经济增长与收入分配完全对立起来。而是要优化制定再分配的政策,建立合理的社会保障体制,尽量在不伤害劳动积极性的条件下,帮助低收入群体,实现社会公平。有很多令人信服的经济学研究告诉我们,如果收入分配特别不平等是会妨碍经济增长的。所以,即使单纯为了实现高速度经济增长,也需要控制收入不平等的严重程度。对于历史文化遗产和名胜古迹的保护,也是同样道理,古玩字画、历史建筑等等的市场价值也会随着收入水平的提高越来越高,不仅如此,还可以通过博物馆展览等方式能带来现金流,增加GDP,而那些为短期GDP目标而破坏这些文化古迹的行为本身也并不符合长期GDP增长的目标。

   第三条反对GDP增长目标的理由,是认为GDP增长数字可以造假,所以作为考核指标没有太大意义。

   对此,我认为只要有考核,就可能存在作弊,但不能因为存在作弊的可能性就放弃所有考核,应该做的是采取有效措施防范作弊。我们当然要严厉防止地方政府甚至中央政府的相关部门的官员捏造GDP数字,虚假上报和发布。对于弄虚作假的官员必须要严惩,对于没有完成自己GDP增长承诺的官员要有惩戒。

另外,从统计与核算的流程设计和技术操作上,也要通过各种方式增加统计与核算的准确性和独立性,比如对调研过程进行网络跟踪,在线填报,尽量减少干预和中间数据修改的环节等等。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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