赵晓耕 刘盈辛:中国传统御史监察制度的反思

选择字号:   本文共阅读 243 次 更新时间:2020-11-25 09:24:27

进入专题: 御史监察制度  

赵晓耕   刘盈辛  

   摘 要:中国古代的监察制度被视为传统政治结构中皇帝最成功的权谋术之一,是伴随皇权的强化不断发展的。“明主治吏不治民”的统治经验,在君臣百战的权力利害冲突中,通过位卑权重的监察官员加以平衡。自秦代监察制度正式建立后,中国历代监察机构多有沿革,但背后一元化的权力结构模式基本相同。从中国传统社会的政制实践和监察制度发展历程来看,庞大的监察权力系统未必是实现制度理想的最有效方式。监察制度体系的构建不仅要具有形式上的独立性和专门性,更要保证其运行机制的独立性、有效性和稳定性。中国传统监察制度的经验应引起我们对当代监察制度改革具体路径的思考。

   关键词:传统监察制度;监察机构;权力结构;权力制约;国家监察体制改革;

   基金资助:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(2009JJD820011);

   作者简介:赵晓耕,法学博士,中国人民大学刑事法律科学研究中心教授、博士生导师,中国人民大学法学院教授、博士生导师;刘盈辛,中国人民大学法学院博士研究生。

   如何对权力进行有效的制约和监督是目前全社会普遍关注的问题。一方面,权力要受到监督,另一方面,监督的权力也应受到监督。要将权力“关进制度的笼子”,也要将制约权力的权力“关进制度的笼子”。监察制度的构建即是实现权力制约与监督的一种形式。法史学界在中国传统监察制度研究方面成果丰富,既有对各朝代监察机构设置、监察权运行、中央监察体系、地方监察体系以及某一特殊监察制度的研究,亦有对中国传统监察制度进行通述式解读,从其相对独立的机构设置、专门化的监察权配置以及对官吏贪腐行为的打击办法等角度着眼的研究,在中华法文化的浩瀚卷牍中挖掘宝贵的经验财富,为当下惩贪治赃和廉政法制建设提供借鉴。然而,需要特别注意同时也是现有研究较为欠缺的是:对于传统监察制度的探讨,不仅要关注具体制度形态的变迁,更要关注制度变迁背后蕴含的权力结构模式和政治文化传统;不仅要关注其正面的参考价值,也要客观评价其负面效果。

   中国古代的权力制约观念随着一元权力结构的稳固而不断加强,与此相伴的,是纵跨千年的传统监察制度。本文通过对中国传统监察制度发展变迁历程的回顾,分析中国古代一元权力结构下权力制约观念所面临的制度困境,从传统监察制度的产生、强化、消亡及转型中,观察传统监察权“强工具性—弱功能性”的演进逻辑,剖析监察制度变迁的内在规律,反思并总结其中的经验教训,为当下国家监察体制改革的方向提供参考。

  

   一、史官与先秦时期的监察现象

  

   若以是否设立特定监察机构和专司监察的官职作为判断标准,目前大多数论著都认为中国古代监察制度正式建立于秦代。但若仅谈及监察职能或监察现象,则具有监察性质的因素在先秦时期便已开始萌芽。

   (一)巫文化与先秦史官

   夏商时期已出现监察现象[1](P57-60)。此时国家形态尚处于早期,国家机器中起到监察作用的因素还未形成正式的制度,专门的监察机构和专职的监察官员还未出现,行使监察权的主体是多样的[2](P25-26)。在先秦时期起到监察职能的各类群体中,史官扮演了重要角色,这同史官与巫文化之间的渊源不无关系。史官的溯源一直众说纷纭,多数观点支持史官起于卜祝之说,这种说法虽不无可议[3](P1-18),但史官最初与巫文化关系之紧密是毫无疑问的。陈梦家在《商代的神话与巫术》中提到了巫与史的关系:“祝即是巫,故‘祝史’‘巫史’皆是巫也,而史亦巫也”;“由巫而史,而为王者之行政官吏”[4](P534-535)。

   “殷人尊神,率民以事神,先鬼而后礼”(《礼记·表记》)。巫史负责掌管祭祀、占卜等宗教仪式,作为天与人之间沟通的桥梁,在先秦巫卜之事盛行时期地位极高,只比君主稍逊色。宗教活动是与神沟通的媒介,由于史官执掌宗教仪式,具有相当高的权威地位。他们既是神意的传递者,也是统治者意志的代表。在维护巫事、宗教秩序的同时,他们便也逐渐具有了通过祭祀占卜评断是非、维护世俗统治秩序的职责。由于与神权、宗教、祭祀、巫文化的联系,巫史在早期职能繁杂,可参与神事政事、卜辞说文,天然地具有维护秩序的属性;由于职业需要,他们亦掌握天文历法、音律舞蹈、医术药术等知识技能[4](P533-543)。

   随着神权法思想的衰落,到西周时期,史官在世俗社会中承担的职能有所强化,宗教色彩逐渐褪去。掌巫卜之事的巫史本身就承担有说文释义或记录卜事的文字职能,具有丰富的知识技能,加之其维护礼仪秩序的传统功能的延续,因而逐渐成为社会知识文化的中心。此外,在巫史崇高地位的余温下,史官群体借助其特定的文字职能(记录以及保管文书档案)得以最大程度参与国家管理和世俗社会的各项重大活动中,对政务活动与国之大事进行记载与协助,成为周王的得力助手。

   (二)先秦史官的监督职能

   “史,记事者也。从又持中。中,正也。”[5](P90)史官被视作中立的记录者,段玉裁在其对史字的注解中又加入了良史书法不隐一说。作为最早的文书工作者,掌持簿书、参与并客观记录国家各项重要活动是史官的职责所在,这也使得史官在监督统治,尤其是监督君王和官员言行方面发挥了重要作用。早在夏朝,就有史官对君主的无道行为以图录法典来进行劝谏监督的例子,“夏太史令终古,出其图法,执而泣之,夏桀迷惑,暴乱愈甚”(《吕氏春秋·先识览》)。

   西周时期,史官的职能较夏商更加细化。根据《周礼》记载,有大史、小史、内史、外史、御史、女史等职。他们的具体分工各异,但皆可起到监督作用。西周时期具有监督职能的官职还有大宰、小宰、宰夫、宫正等,上述“六史”的职掌与他们也多有重合。先秦史官与其他具有监察职能的官职相配合,其监察职能愈加明确,除了基本的文书和礼仪秩序的管理、监督职能外,还具有法律监督的职责,譬如对法律文书、判例、案卷的专职保管;参与诉讼、记录案件并验证程序是否正当等[6](P92-99)。史官的监督职能直至春秋战国时期仍在发挥作用,“君举必书,书而不法,后嗣何观”(《左传·庄公二十三年》),国君的一举一动必书于史册,可见史官足以凭记录的特殊职能对君主起到约束作用。

   先秦时期虽无专职的监察官员和专门的监察机构,但已有一定数量的具有监督职能的官职。由于神权思想尚存,加上宗法制下的政治体制的松散性,中央权力较弱,这一时期监察的范围重在宫内以及地方侯国。但是,这一时期史官对天子诸侯非违之失的纠举力度不弱于对臣下的监察力度,《汉书·艺文志》载:古之王者,世有史官,君举必书,所以慎言行,昭法式也。监察君主几乎成为先秦史官的通职。

  

   二、秦汉时期传统帝制监察制度的初建

  

   秦代以后御史台的出现标志着独立的监察机构诞生、专门化的监察制度开始建立。“御”即为皇帝专用“,史”则是史官功能的延续和演化。但在君主专制中央集权制度下“,御”的象征意义被放大和强化,监察制度成为帝王耳目和专用工具,先秦史官对君主的纠禁监督作用几近消失。

   (一) 战国时期监察制度的萌芽

   春秋末期,宗法制开始解体,新兴地主阶级登上历史舞台并相继实行变法。各国先后废除了世卿世禄制,建立了封建官僚制度,加强了对地方的控制,君臣之间的隶属关系加强。许多政治思想家们也极力宣扬君主对臣下的控制。法家主张“法术势”相结合,韩非认为“:君无术则弊于上,臣无法则乱于下,此不可一无,皆帝王之具也。”(《韩非子·定法》)法与术皆是服务于君王的工具。对于术是什么,他进一步定义为:“术者,因任而授官,循名而责实,操杀生之柄,课群臣之能者也。”(《韩非子·定法》)术是指君王驾驭臣下之术,势指君王的威势地位。“法术势”结合的本质是维护君主专制统治,势是核心。为了维持君主之势,则需要运用一定的技术,尤其需要监察臣下,“是故有道之君……下有五横以揆(纠察)其官,则有司不敢离法而使矣”。(《管子·君臣上》)法家认为对于臣下的监察非常重要,除了君臣间的控制驾驭关系外,韩非法家思想中的“告奸”理论、儒家的君臣等级伦理观念亦为监察制度的形成提供了思想基础。在这些思潮的影响下,随着中央集权君主专制体系的建立,君王对臣下的控制需求与日俱增。战国时期,正式的监察制度开始萌芽,行政、司法、监察职能开始有所区分。

   与此同时,史官职能也发生了一些变化。《周礼》中关于史官的记载虽集中在“司巫神仕”部分,但负责宗教事务只占其职能的一小部分,其主要职能已开始向行政管理转变,政治色彩颇浓。战国时期,事务官和政务官的地位已完全超越宗教官,史官的角色有所分化,其中一部分向专业化行政官僚群体转变,掌记事纠察之任,由文书辅佐监察,从专事记录之“史”向专司监察之“史”转变。御史地位不断提高,代表君王纠察百僚的职责日益加重。尽管《周礼》所载的“御史”作为史官的性质与秦代以后专司监察的御史并不一样,但功能有相通之处,并且御史协助君王起草诏书等工作可使其更亲近君王。战国时期,御史的耳目功能日显。从《历代职官表》中的这一段评价就可以看出这其中的微妙关系:“周官御史次于内史、外史之后,盖本史官之属,故杜佑以为非今御史之任。然考其所掌,如赞冢宰以出治令,则凡政令之偏私阙失,皆得而补察之。故外内百官悉当受成法于御史,定后世司宪之职所由出。”[7](P341)

   (二) 秦汉时期监察维度的转变

   史学家唐德刚将发自商鞅、极盛于始皇、而完成于汉武的社会变革称为中国政治社会制度的第一次大转型,即从封建制转向郡县制,这场“废封建,立郡县;废井田,开阡陌”的政治社会转型是十分彻底的,相应的带来了权力的由分散到集中[8](P7)。权力集中有助于秦国迅速富国强兵,建立中国历史上第一个统一的集权帝国。自此这一秦汉模式奠定的中国政治、经济、文化、法律制度,便几乎一成不变地延续。秦始皇统一中国后,在中央层面上实行丞相制度,在地方层面上废封建、设郡县,“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”(《史记·秦始皇本纪》),形成了中央与地方两级监察体系。秦代监察官具有审查财政计簿、查验狱讼、执法、弹劾等多项专门化的监察职能。中国传统的监察制度从这一时期开始正式建立,监督形式从史官间接通过记录监督转变为直接且自上而下的单向性监察,重在控御臣下。

   在中央监察体系设置方面,秦代的中央监察官——御史大夫,在周官御史的基础上,监察功能进一步强化,“位次丞相,典正法度,以职相参,总领百官,上下相监临”[9](P2533),这与《周礼》中记载的御史“掌治令,赞冢宰”的职能相似[10](P182-191),但地位升至总领百官,并明确了监察职能。故秦代御史大夫地位极高,中央监察体系以御史大夫为首,其办公机构为御史府,与丞相府并称“二府”。御史府建在宫中,据《汉旧仪》记载,“御史大夫寺在司马门内”[11](P1068),属于外朝官的御史大夫和其建于宫中的办公机构御史府便成为沟通内朝与外朝、皇权与相权的重要媒介。御史大夫作为外朝之官,主要协助丞相处理朝政,具体事务则由御史丞、御史中丞执行。御史中丞与皇帝接触更密切,也逐渐受到皇帝器重,以至于到了汉代,御史中丞替代了御史大夫而掌监察之职。

汉武帝时期,在中央层面削弱外朝权力,强化中枢机构尚书署的权力,尚书令的监察权力与日俱增;自西汉中后期至东汉,有名无实的三公制度(司徒、司马、司空)取代丞相制度。御史大夫更名为大司空后,不再承担监察职能,具体的监察职能由负责文书行政事务的属官御史中丞行使。本是内朝文书行政官员的御史中丞和尚书令的监察权力扩大,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 御史监察制度  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 历史学 > 中国古代史
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/123658.html
文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865-1号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统