高海龙:“单一行政官”理论与美国总统权力的扩张

选择字号:   本文共阅读 260 次 更新时间:2020-11-06 08:38:59

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高海龙  

   内容提要:“单一行政官”理论是在对美国宪法有关总统权力条款的解读过程中产生的理论,其核心含义是,任何对总统掌控行政部门进行限制的企图都被视为违宪。“单一行政官”的概念形成于200多年前的制宪会议。后来,“单一行政官”理论不断地发展演变,为美国总统不断扩展其行政权力提供了理论依据。“单一行政官”理论通过证明总统扩张权力的正当性,对美国三权分立的权力制衡机制构成了威胁。要厘清总统权力的边界,必须参照宪法的文本和结构,同时也要考虑到现代社会对行政部门提出的新要求。

   关键词:美国政治/总统“单一行政官”理论/美国宪法/总统权力扩张

   作者简介:高海龙,中国社会科学院大学外国语言文化教学研究中心研究员,主任,中国社会科学院大学(研究生院)在读博士生。

  

   2019年5月29日,特别检察官罗伯特·穆勒(Robert Mueller)就他主持的特朗普“通俄门”事件的调查报告引发的争议发表公开声明。除了重申调查结果及其可能对2020年美国大选造成的影响之外,穆勒指出,由于美国宪法不允许对在任总统进行刑事指控,因此司法部不再以“通俄门”事件为由控告特朗普触犯法律。虽然有关“通俄门”事件的调查告一段落了,但是这一事件引发的思考却是深刻而持久的。美国总统究竟拥有怎样的权力?美国宪法对于总统的权限究竟如何定义?这些问题一直以来都是宪法学和政治学学者热议的课题。

   自当选美国总统以来,特朗普多次同政府内部,包括其内阁成员在内的各级官员发生冲突。在政治闹剧频频上演之际,“单一行政官”理论(the Unitary Executive Theory)这一宪法学和政治学术语也多次出现在美国媒体和政治评论员的言论之中。“单一行政官”理论是在对美国宪法中有关总统权力的条款解读的过程中产生的理论,其核心含义是,任何对总统掌控行政部门进行限制的企图都被视为违宪。

   美利坚大学教授克里斯·埃德尔森(Chris Edelson)认为,特朗普之所以总是能够撇开国会推行自己的主张,宪法学里的“单一行政官”理论可谓功不可没。第二次世界大战以后,总统的权力有显著的提升,而国会和司法部门对总统的制衡却在明显减少。这种变化同法学界对“单一行政官”理论提供的巨大支持密不可分。美国国会图书馆宪法学专家路易斯·费舍尔(Louis Fisher)认为,凭借第二次世界大战带来的影响,美国学者宣扬总统应当更大胆地领导美国和世界,而不应受到任何形式的限制。

   “单一行政官”制度是美国政府行政部门的一项重要政治制度,“单一行政官”理论是分析美国总统职权变迁的一个重要视角。目前国内学界尚没有关于“单一行政官”理论的相关研究,对美国总统的行政权力的研究也相对不足。本文追溯“单一行政官”理论的形成和发展历程,采用案例研究法,选取具有典型权力扩张特征的美国总统,探究其扩张总统权力的方式、方法。

   本文主要依据有关美国总统、总统制以及单一行政官研究的史料和著作,对“单一行政官”理论的基本含义及宪法学解释、该理论的历史渊源、美国总统权力扩张的历史演进等问题进行探讨,并对“单一行政官”理论进行梳理和分析,以期为理解美国总统的权力边界、美国三权分立制度下的权力博弈,以及美国民主制度的本质提供新的视角和思考。

   一、“单一行政官”理论的基本含义及其宪法学解释

   “单一行政官”理论是美国宪法学的一种理论,这一理论认为总统对整个行政部门拥有完全的控制权。美国宪法第一部分第二条(“行政权属于美利坚合众国总统”(The executive power shall be vested in a President of the United States of America)赋予的美国总统的这种特殊的“行政权力”,是“单一行政官”概念的理论来源。与此同时,宪法第二部分的“总统负责”条款(“总统应负责法律得到认真的执行,并负责委派美国所有政府官员。”(…shall take care that the laws be faithfully executed,and shall commission all the officers of the United States))赋予了美国总统干预立法和司法的部分权力。宪法设立“单一行政官”的目的是为了确保法律得到有力的执行并对管理不善问责,确保所有内阁部门和机构统一按照总统的意愿执行法律,以消除执法和监管政策上的冲突。“单一行政官”理论认为,宪法规定一切行政权都归属总统,其中包括总统有罢免及领导所有下级行政官员的权力。因此,总统不仅是军队的总司令,而且也是联邦政府的执法官员。总统的权力实际上超出了宪法第二条第二和第三款中具体列举的权力,至少还包括一些隐含的、未加说明的行政权力。

   尽管“单一行政官”理论的宪法学原则已被广泛接受,但多年来学术界对该理论所主张的总统权力的深度和广度始终存在分歧。分歧的根源在于,宪法对国会立法权的规定中有量化修饰语[(“…由此产生的所有立法权力应归属于美国国会”(All legislative powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States))],而这种修饰语并没有出现在规定总统行政权力的条款中。因此,总统的权限究竟是“所有的”,还是“部分的”,便成为各方争论的焦点。

   “单一行政官”理论的支持者认为,宪法中的行政权归属条款赋予了总统管理政府所需的“所有行政权力”,并且这种权力适用于任何领域及部门,是总统独享的特权。按照这种解释,国会无权制定法律对总统行使行政权力做出任何限制。此外,国会不得干涉总统指挥和控制行政部门官员的工作。总统对行政部门下属官员及机构拥有控制权,意味着国会无权撤销或罢免行政部门的下属机构及官员。同样,独立机构和律师如果自由行使不受总统控制的行政权力,也是违反宪法的。

   这一理论对司法部门的工作也有影响。按照“单一行政官”理论,行政部门某一机构不能起诉另一机构(包括总统),因为“行政部门不能起诉它本身”。如果联邦法院要裁决行政部门所属机构之间的争议,那就违反了美国宪法中权力制衡的原则。

   “单一行政官”的概念最早出现的时间是在大陆制宪会议上。对于制宪者来说,单一行政官是一种政府结构安排上的倾向:行政部门由一人负责,而不是由多人负责。南丹麦大学副教授尼尔斯·比塞尔·鲍尔森(Niels Bjerre-Poulsen)认为,汉密尔顿(Alexander Hamilton)在《联邦党人文集》第70篇提到的“行政部门的统一”,并不是指“行政部门的相对实力:只是赞成由一个人而不是几个人领导行政部门”。

   今天的“单一行政官”的概念的内涵与200多年前制宪者所讨论的“单一行政官”的观念已有很大不同。作为一种理论,“单一行政官”的概念始于里根总统时期。里根政府的律师团队使用与总统职责有关的宪法语言,如第二条“授予”“宣誓”和“注意”条款,为“单一行政”官理论提供了理论基础。首先,总统在宪法第二条中被“授予”了行政权力,但没做限制。“宣誓”条款是有争议的,因为对于“单一行政官”概念的支持者来说,它为总统提供了通过决定是否执行法律来评估法律合宪性的能力;其次,总统作为唯一直接对投票公众负责的行政部门官员,必须“注意”法律的忠实执行。里根革命(Reagan Revolution)的两条战线之一——法律战线的最重要的“原则”之一就是“总统必须被允许在管理国家和发挥领导作用方面拥有强有力的力量”。在里根政府后期,“单一行政官”理论已成为在巩固总统对行政部门的控制权的斗争中的一种锋利而强大的武器。

   自20世纪80年代里根总统执政以来,“单一行政官”理论的支持者形成了两派:温和派和激进派。温和派的代表是在里根政府司法部法律顾问办公室(Office of Legal Counsel,OLC)任职的几位律师。他们虽然支持扩大总统的权力,但认为这种权力应仅限于对于行政部门的监督和管理。现任最高法院大法官塞缪尔·阿利托(Samuel Alito)就是温和派的代表之一。他曾表示,作为“单一行政官”理论的坚定支持者,他相信宪法赋予了总统所有的行政权力,而不是部分的行政权力。另一位前里根政府司法部法律顾问办公室的法律顾问道格拉斯·科密艾克(Douglas Kmiec)则认为,加强总统的权力包括强化对管理和预算办公室的监督,对决议否决权的行使,以及声明的签署。温和派的代表还包括司法部法律顾问办公室的法律顾问史蒂文·卡拉布雷西(Steven Calabresi)和克里斯托弗·约(Christopher Yoo)。

   激进派从温和派分离出来始于小布什总统时期。“单一行政官”理论得以更充分地实现是在小布什政府将外交和军事政策元素加入行政部门的工作之后。当时,有些政府法律顾问认为,总统的权力不仅限于指挥和罢免行政官员,还包括掌控外交和军事政策的权力。在小布什执政时期,该理论的发展达到了一个新的高潮,成为总统不断扩展其行政权力的理论依据。小布什就任美国总统时,正值总统对行政部门的统摄力的低谷阶段。这成为激进派“单一行政官”理论发展的主要原因。副总统迪克·切尼(Dick Cheney)在2005年接受采访时表示,“水门事件”及其引发的一些其他事件,以及越南战争,都对总统的权威带来了侵蚀作用;总统应当有效地行使自己的权力,尤其是当国家处于安全危机之时。正是在这样的时代背景及“单一行政官”理论激进派的支持下,小布什总统的权力和权威得到了加强,并且超越了以往任何一届总统。尤其是九一一恐怖袭击事件以后,小布什政府的法律团队重新诠释了“单一行政官”理论,大大扩展了总统职权的范围,将其延伸到涉及外交和国家安全领域的一切问题。小布什政府的法律团队认为,总统有权对行政部门其他成员进行管理;总统是国家的首席行政官或总司令,能限制其权力的只有在司法机构提供的解释框架下的美国宪法的相关条款。国会只能通过谴责、弹劾或宪法修正案追究总统的责任,而无权限制总统的行政权力。奥巴马虽然没有公开宣扬“单一行政官”理论,但是他默默地沿着小布什的脚步以不同的方式扩展了自己的行政权力。

   二、“单一行政官”理论的历史渊源

   “单一行政官”理论的渊源可以追溯到200多年前。殖民地时期的英国国王暴政使美国制宪者对强大的行政权力怀有强烈的反感情绪。新独立的各州在1776年之后制定了各自的州宪法。这些州宪法将行政权完全置于立法机构的控制之下。在最初独立的13个州,州长一般由立法机关而不是直接由大众投票选出,且任期只有一年。州长没有否决立法的权力,也没有任命和罢免下级行政官员的权力。13个新独立的州很快就发现,州立法机关滥用其绝对权力、粗暴对待公民自由的事件屡有发生。詹姆斯·麦迪逊(James Madison)对弗吉尼亚州设立州行政官做出了这样的评价:立法控制使行政部门无力抵抗立法的入侵;行政部门的成员“过多、过于昂贵,组织过于模糊,无法高效运转”。

在美国宪法颁布之前,《邦联条例》(Articles of Confederation)是北美殖民地13个创始州共同承认并遵守的第一部全国性法律。《邦联条例》将国家政府的所有权力赋予立法机关,并没有规定行政部门或司法部门的存在。在1781年《联邦条例》生效前后,国家政府(national government)行政权力的情形跟当时的各州情况类似:行政部门孱弱,国家政府无力。大陆会议实质上是主权国家大使的聚会。它可以制定一般政策,但这些政策的筹资和实施完全取决于各州立法机关的行动。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《美国研究》2020年第1期

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