赵雅婷:大变局下的欧盟对非洲新战略探析

选择字号:   本文共阅读 210 次 更新时间:2020-11-02 00:42:49

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赵雅婷  

   内容提要:百年未有之大变局给欧盟带来前所未有的内外压力与挑战,使其重塑自身定位。新一届欧盟委员会明确提出将追求“地缘政治影响力”。其对非洲新战略将绿色转型与数字化转型作为未来双边合作的关键,展现出欧盟内外政策一致性增强、对非政策趋向务实以及非洲在欧盟对外关系中的战略地位有所提升等特征。欧盟对非新战略看似雄心勃勃,但仍存在诸多问题与局限。具体合作与行动缺乏资金支持、欧盟对非洲的认知存在偏差以及政策目标仍坚持欧洲中心主义等问题,将折损非洲新战略的实际收效。在非洲新战略框架下,欧盟与非洲将在贸易与投资、和平与安全以及公共卫生等领域推进实质合作,移民难民问题仍将是重要议题。受新冠肺炎疫情影响,欧盟对非洲新战略遭遇重大冲击,欧非双边关系不确定性陡增。

   关键词:欧盟;非洲;欧非关系;大变局

   作者简介:赵雅婷,中国社会科学院西亚非洲研究所。

   目前欧盟与非洲关系是建立在2000年签订的《科托努协定》和2007年出台的“欧非联合战略”的基础之上的,《科托努协定》将于2020年12月底到期,新协定正在谈判中。与此同时,第六届欧非峰会也将于2020年10月在布鲁塞尔召开。2020年成为欧非关系的重要年份。时值百年未有之大变局,欧盟与非洲关系处于深刻调整之中,并面临全新的挑战。3月9日,欧盟委员会发布题为《对非洲全面战略》(Towards a Comprehensive Strategy with Africa)的政策文件。这是继2005年欧盟委员会推出《欧盟与非洲:走向战略伙伴关系》(The EU andAfrica: Towards a Strategic Partnership)后,欧盟第二份明确提及战略的对非政策文件,标志着欧盟非洲政策的重大调整。本文拟对大变局下欧盟新非洲战略出台的背景和特征进行梳理,进而分析该战略存在的问题与局限,并对欧非关系的前景进行展望。

   欧盟调整对非政策:内外压力与变革下的身份重塑

   当今世界处于百年未有之大变局,大国战略博弈全面加剧,国际体系和国际秩序深度调整,欧盟对外战略的根基遭遇冲击。与此同时,欧盟内部危机四伏,合作与发展遭遇挑战。非洲则在变局中不断发展,自主性显著增强,成为大国争相合作的对象。欧盟对非政策的调整基于外部变化、内部压力和利益诉求三方面的深层考量。

   一、 国际环境:百年变局动摇欧盟根基

   百年未有之大变局下,旧的国际体系运行步履维艰,新的国际体系尚未建立,地缘政治冲突加剧,全球化进程受阻,欧盟遭遇全方位冲击。

   第一,多边主义及其相关国际规则遭到破坏。欧盟自成立以来,一直是多边主义的坚定支持者。在自身定位上,作为基于西方价值理念发展起来的国家联盟,多边合作机制是欧盟的身份根基。在外交上,欧盟及其成员国在多边国际机构(联合国和世界银行等)中发挥着重要影响,以此维系自身的国际影响力。在实践中,欧盟利用多边组织来处理影响其安全与繁荣的威胁,涉及诸如气候变化、中东和非洲安全等多个方面。毫无疑问,多边主义的危机也是欧盟的危机。为此,德国总理默克尔在2019年慕尼黑安全会议上指出:“世界已四分五裂,但并没有被摧毁。我们必须为欧洲而战,为多边主义而战。”

   第二,美国缺位导致跨大西洋关系受损。特朗普当选美国总统后,奉行美国优先的单边主义政策,美国先后退出十多个国际公约和组织,成为全球化和多边主义的最大破坏者。美国的“退群”行为亦对欧盟的安全、外交与贸易关系造成负面影响。缺少了美国的支持,欧盟的安全与防务存在漏洞,在世贸组织中不再风光。新冠肺炎疫情蔓延下,特朗普政府对欧盟实施旅行禁令却对英国差别对待的做法进一步损害了跨大西洋伙伴关系。欧盟已认清现实,亟须发展可靠的地缘政治伙伴关系。

   第三,中国发展带来全新的观念与模式。目前,中国已成为全球第二大经济体,其发展成就备受瞩目,发展模式与经验吸引了众多发展中国家。在中非合作中,中国秉持正确义利观与真实亲诚的理念,与非洲国家共建“一带一路”,构建中非命运共同体。相较于西方发展援助附带政治条件且低效,中国方式更受非洲国家欢迎,并切实推动了非洲发展。2019年,中非贸易额突破2000亿美元,中国已连续11年成为非洲第一大贸易伙伴。对此,欧盟深感在非洲的空间受到挤压,焦虑情绪日益明显。

   二、 欧盟内部:多重危机下的身份再定位

   冷战结束后,顺应国际格局的变化,欧盟以“规范性力量”自居,其中包含五个核心规范(可持续的和平、社会性的自由、共识性的民主、超国家的法治、相互关联的人权)和四个次级规范(社会团结、公平与反歧视、可持续发展、良好治理)。“规范性力量”代表了欧盟的身份定位,亦界定了欧盟的对外政策,即在国际交往中突出强调欧盟核心价值理念,推广欧洲规范,以此影响非欧盟国家的观念,使欧盟在国际上产生规范性影响。然而,伴随接踵而至的债务危机、难民危机、恐怖袭击和英国“脱欧”,欧盟在经济、治理、安全以及信誉等多个层面皆遭重创。与此同时,在欧盟各项事务上,成员国存在明显的利益分歧,一体化的吸引力持续下降。内部失序亦反映在对外政策中。欧盟长期以“规范性力量”开展对外关系的路径难以为继,亟须寻找理想与现实的平衡点,在维护欧洲价值的同时,获得更大的硬实力。

   为此,追求“欧洲主权(或主权欧洲)”成为欧盟新的身份定位。欧洲对外关系理事会的报告提出,欧盟应发展“战略主权学说”,即从中美俄等大国手中恢复欧洲失去的主权,以一体化的力量提高成员国在地缘政治中独立于外部力量的竞争力,实现自主决策,开展更有效的谈判。欧盟应比以往任何时候都要团结,通过规则与机构改革,实现统一欧洲外交政策。为更好地匹配这一战略需求,冯德莱恩主政欧盟委员会后,欧盟新设地缘政治委员会(Geopolitical Commission),试图在国际舞台上凭借经济实力来追求更大的政治影响力。

   三、 非洲因素:非洲自主性提升与欧盟对非洲诉求的变化

   在经历20世纪80年代“失去的十年”和90年代“动荡的十年”后,非洲进入了快速发展期。目前,非洲形势总体保持稳定,经济逐步向好,联合自强势头上升。伴随实力的增强,非洲在外交中形成了具有自身特色的规范与价值,逐渐“用一个声音说话”,自主性得到提升,主要体现在三个方面:一是在国际合作中,非洲主动开展同联合国的合作,在能力建设与和平安全等方面获得联合国全方位的支持。在国际权力分配谈判中,非洲国家主动敦促发达国家和原宗主国履行从援助到市场准入等各领域问题上的承诺,在同欧盟的不平等经济伙伴协定谈判中,则明确提出反对意见。二是在发展战略方面,从非洲发展新伙伴计划到“2063年议程”的提出,非洲在探索自身发展道路上愈发成熟。三是在非洲和平安全建设中,非盟及次区域组织能够秉持“以非洲方式解决非洲问题”,在处理内部动乱和应对外部干预时坚持原则、积极斡旋,取得显著成效。

   面对非洲实力与自主性的增强,欧盟对非洲的利益诉求亦产生变化,试图通过发展欧非关系解决自身问题。在《科托努协定》和《欧非联合战略》框架下,欧盟希望全方位维护传统势力范围,通过带有政治导向的、安全—发展相关联的援助政策促进非洲和平与安全建设,并施加规范性影响,在非洲推广西方民主制度和发展模式。为此,欧盟的非洲政策聚焦于和平与安全、人权民主良治、援助以及非洲发展。2007年以来的几届欧非峰会,议题虽有更新,但核心内容变化不大。随着内外环境的变化,欧盟对非洲的利益诉求由外化的维护国际地位施加规范性影响,转变为内化的维护本土安全、保护成员国的各项利益。这种转变表现在多个方面:一是由于非法移民数量达到前所未有的高度,移民问题成为欧盟的优先关注事项。二是欧洲经济持续低迷,欧盟重新关注对非投资与贸易。三是气候变化问题迫在眉睫,欧盟加大了对气候与环境问题的投入。

   欧盟对非洲新战略的内容与特点

   为应对国际变局,维护欧盟合法性,保护成员国利益,欧盟委员会于2020年3月发布了全新的非洲战略。具体内容包括五大合作领域:能源绿色转型、数字化转型、可持续增长和就业、和平与治理、移民和人员流动。为配合上述领域合作的开展,新战略亦提出对非合作十项行动:通过切实遵守《巴黎协定》最大限度地提高绿色转型的收益,最大程度地减少对环境的威胁;促进非洲大陆的数字化转型;大幅增加在环境、社会和财务方面可持续的投资,抵御气候变化的影响,扩大使用创新性融资机制,推动促进区域和大陆经济一体化;支持非洲国家采取改善营商环境的政策和监管改革举措以吸引投资者,包括建设公平竞争的商业环境;快速增强非洲教育、知识和技能及科研创新能力,特别关注妇女和青年;通过结构化和战略性合作,调整和强化欧盟对非维护和平的努力,特别关注最为脆弱的地区;将良治、民主、人权、法治和性别平等纳入行动与合作范畴;综合运用人道主义、发展合作、和平与安全干预措施,确保有效应对冲突和危机;确保平衡、协调和全面的移民和人员流动伙伴关系;加强以联合国为核心、基于规则的国际秩序和多边体系。欧盟对非新战略为未来的欧非伙伴关系规划了一份全面框架,促进双方实现共同目标并应对全球挑战。此次欧盟对非战略调整具有如下特征。

   第一,欧盟内外政策一致性增强,对非新战略是欧盟委员会主席冯德莱恩施政纲领的重要内容。冯德莱恩于2019年12月1日正式上任,她曾表示将建立一个强大而团结的欧盟,在欧盟内部推出“绿色新政”,在应对气候变化和发展数字化方面做出更多努力。欧盟的非洲战略亦新加入并特别关注绿色转型和数字化转型,并指出以上将是未来欧非合作的主要目标领域。欧盟主要成员国在绿色和数字化转型中有较强的技术优势,因此希望将内外政策充分结合,以较低成本维持对非影响力,同时缓解内部问题,促进自身发展。

   第二,非洲地位和重要性得到提升,欧盟倾向于同非洲发展大陆间的“平等伙伴关系”。欧盟新成立的“地缘政治委员会”认识到,如果欧盟希望成为全球政治的真正参与者,它需要制定强有力且统一的外交政策,对其具有竞争力的地区加强关注,深化合作,并注重发展落后于其他大国的领域,非洲就是最佳选择。长期以来,欧非关系囿于“援助者—受援者”模式,通过在援助中附加政治条件干涉非洲国家内政,致使非洲国家对欧盟及其成员国“家长式”的行事作风颇为不满,双边关系发展受限。为此,以冯德莱恩为首的欧盟委员会提出同非洲发展“平等伙伴关系”,试图改善非洲对欧盟的固有印象。“平等伙伴关系”的概念并不新颖,早在2007年《欧非联合战略》推出时已被提出,但缺乏强有力的实际行动。目前,欧委会希望在多边主义层面深化与非盟的合作,“平等伙伴关系”的推进将是双边关系能否获得实质改善的核心因素。

第三,欧盟对非洲新战略更加务实,经贸合作地位提升,政治导向看似弱化实则更加隐蔽。欧盟调整对非政策的背后是欧盟作为超国家行为体政治经济实力与国际政治影响力逐渐走弱的无奈。在当前欧盟面临内忧外患,自身认知遭遇挑战的情况下,其已无力维持传统的对非政策,趋向务实是必然结果。新战略以欧盟自身发展重点为出发点,确定了对非政策的优先领域。具体表现在:一是经贸合作得到重点关注,欧盟试图以市场力量强化在非洲的地缘政治影响。从文件内容看,合作领域的前三项与十项行动的前五项均属于经贸领域。虽然经贸合作一直是欧非关系的重要领域,但此前欧非经济伙伴协定谈判进展缓慢,且欧盟对非政策更多关注高政治领域。通过此次战略调整,欧盟希望以其市场体量与技术优势增强对非影响。二是政治导向逐步弱化,但重要性不减,将以更隐蔽的方式出现在对非政策中。自2014年欧非峰会以来,欧盟对人权、民主和良治等政治导向的强调便开始弱化,到2017年峰会更是将人权和民主等隐藏在和平、安全与良治的合作框架下。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代世界》2020年第8期

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