张俊飚 颜廷武:中国农业经济管理学科发展70年:回顾与展望

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张俊飚   颜廷武  

   2.农村体制机制改革纵深实施

   (1)家庭联产承包责任制改革。家庭联产承包责任制改革是1978年以来中国农村系列改革的重要开端。改革废除了“一大二公”和“大锅饭”的旧体制,建立起以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,农民以家庭为单位,向集体经济组织承包土地等生产资料和生产任务,简称“家庭联产承包责任制”。

   家庭联产承包责任制改革是一场自下而上的体制创新。改革前夕,农业高级合作社与人民公社化运动严重束缚了农业生产力,阻碍了农村经济发展。1978年十一届三中全会后,部分地方农民群众自发开展了包产到组、包产到户及类似的包干到户,中央默认并开展试点,次年国家农委副主任杜润生主持召开“七省三县座谈会”,专门讨论建立健全农业生产责任制。基于这一工作的良好效果,1980年中央转变态度并在9月召开的各省、市、***党委第一书记座谈会上,通过了国家农委起草的《关于进一步加强和完善农业生产责任制几个问题》的会议纪要,会后印发全党,史称“75号文件”,文件承认了少数地区实施双包的合理性,引领了全国范围内的农村大变革。1981年12月中央政治局通过国家农委起草的《全国农村工作会议纪要》,并经杜润生同志建议,于次年被中共中央批转成为首个关于农村工作的一号文件。至此,多种形式的农业联产承包责任制得到承认并几乎全面放开。1982年的中央一号文件进一步在理论层面上肯定了联产承包责任制。1991年中共十三届八中全会明确把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善[4]。

   家庭联产承包责任制变革了农村土地制度,是改革初期我国农业增长的一个重要源泉。这一制度促使了农民与土地的紧密结合,从生产积极性、技术效率和技术采用三个方面推动了农业生产增长,在改革初期对各类粮食作物生产增长的贡献约为35%~50%。与此同时,农村家庭联产承包责任制和农村双层经营制度的建立,为国家后续农业农村配套改革奠定了现实基础[5]。

   (2)农产品市场化改革。农产品市场化改革是我国推进市场经济体制改革的重要发端。改革的核心就是引入市场竞争,让市场在资源配置中发挥决定性作用。这一改革始于20世纪80年代统购统销政策的逐步取消。起始于新中国成立初期的统购统销政策是基于当时为应对城镇人口迅速增长和工业化发展带来的农产品供不应求问题而出台,伴随着1953年10月中共中央通过的《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》,便开启了农产品统购统销的政策实施。

   但1978年以来,国家开启了渐进式改革。在最初阶段,实施了在不触及统购统销制度的前提条件下,有计划地提高农产品价格,逐步减少统购统销农产品品种,放开集市贸易,允许部分农产品议购议销和自由购销,将市场因素纳入进来。1985年中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》出台,标志着除少数品种外,农产品统购派购制度被取消。随后,受大宗农产品产量连续4年徘徊不前的影响,国家又开始了对粮食实施“双轨制”,对棉花等农产品实施统一收购经营制度。1990年以后,郑州中央粮食批发市场与地方粮食批发市场相继建立,同年国务院筹建国家粮食储备局,对粮食收购实行最低保护价制度,并建立粮食专项储备制度。1993年国务院出台《关于加快粮食流通体制改革的通知》,要求形成市场购销为主、合同订购为辅的农产品市场格局,同年全国范围内取消口粮定量办法,价格随行就市[6]。1998年10月中共十五届三中全会进一步明确了农产品市场体系的建设目标。之后,改革不断向前推进,陆续推出农产品最低收购价、临时收储等制度。

   进入21世纪,特别是从2004年开始,我国迎来了新一轮农产品市场化改革。随着经济的进一步发展,我国开始对农业生产进行全面补贴。除了出台良种补贴、种粮直接补贴、农资综合补贴等制度外,政府还对水稻、大豆、小麦和玉米等主粮实施保护价敞开收购,并于2006年全面取消了农业税。从此,粮食生产连续增长,实现了“十二连增”的卓越成就并保持6亿吨以上的生产能力。近年来,面对农产品价格倒挂、进口压力加大等挑战,我国农产品市场化改革采取了新的应对措施,比如坚持并完善稻谷、小麦最低收购价,坚定推进玉米市场定价、价补分离改革,调整完善大豆、棉花目标价格政策等,目的在于进一步提高农产品市场化改革系列政策的指向性和精准性,以保障我国农业农村经济又好又快发展。

   农产品市场化改革推动了我国农产品流通体制发展,对农业生产和农民增收起到了重要促进作用。随着这一改革的持续推进,农产品市场化程度不断提高,市场体系发育不断完善,形成了以大型农产品批发市场为中心、城乡集贸市场为依托的市场网络,基本形成了农产品价格机制和农产品宏观调控机制。与此同时,改革降低了农业生产资料购买成本,增加了农民生产投入,降低了市场交易成本,提高了农产品销售价格,提升了农业资源配置效率,调整并优化了农业生产结构,增强了农产品市场竞争力[7]。

   (3)农业现代化道路的认识与选择。新中国成立以来,围绕我国农业现代化发展道路的认识与选择问题,理论界大致有三次大的讨论[8]。

   第一次是在20世纪的50年代末到60年代的这一时期,形成了对具有中国特色的农业现代化道路的初步认识。在这次讨论中,理论界把农业现代化概括为“四化”,即机械化、电气化、化学化和水利化,同时认为要实现农业现代化,就必须以此来武装农业,以实现对农业的改造和生产力水平的提高。在此基础上,又提出了后来的“七化”,即:作业机械化、农田水利化、品种优良化、栽培科学化、饲养标准化、大地园林化和公社工业化,这些内容涵盖了对生物技术(如良种问题)、生态环境(如大地园林化)和农村工业(如公社工业化)等问题的考虑。这种对于农业现代化的“四化”或者“七化”的初步认识与概括,大体上反映了这一时期我国农业生产力水平的发展状况和在实现农业集体化以后对进一步提高农业生产力水平的客观需要。

   第二次是在20世纪的70年代末到80年代,通过对中国特色的社会主义农业发展道路的梳理,形成了对我国特色农业现代化发展道路的进一步认知与认识。随着我国农业与农村经济体制改革的推进和农业生产发展环境的变化,理论界又一次开始了对农业现代化发展问题的思考与讨论。基于农业农村经济体制改革的初步成效与实践效果,再加上世界农业科技发展的突飞猛进以及所取得的一系列巨大成就,大大拓展了人们对农业现代化的认识空间,丰富了对现代农业发展内涵的深层理解,进而形成了对中国特色农业现代化发展道路的进一步思考。于是便在这一时期提出了“新四化”的概念,即:机械化、科学化、社会化和商品化,并由之而替代了过去的“老四化”,认为:农业现代化就是“用现代科学技术和现代工业装备来武装农业,用现代经济科学来经营管理农业,用社会化、市场化的科学理论来改造农业”。基于这一时期对农业现代化的上述认识及相应的思考与讨论,对于如何选择一条适合中国国情的农业现代化道路,也提出了一些新的见解,如“机械技术现代化和生物技术现代化”相结合的发展道路等。

   第三次是在20世纪90年代以来,基于世界农业科技的迅猛发展和农业发展方式的不断变化,形成了对中国特色农业现代化道路认识的进一步深化。20世纪90年代以来,伴随着科学技术与生产力水平的迅速提升以及对农业发展的作用强化,人们对农业现代化的认识与思考也在不断深化,加上对第一次与第二次的认知累积,人们对中国特色的农业现代化概念逐步形成了一致性的看法,认为:农业现代化的过程就是从传统农业向现代农业的转变过程,也是对传统农业的改造过程,是不断发展农业综合生产力和不断提升农业生产力水平的过程,同时也是转变农业发展方式、促进农业又好又快发展并实现与资源、生态、环境相协调的过程。在这一过程中,要用现代技术体系改造农业,用现代工业装备武装农业,用现代经营意识与市场经济观念来组织和管理农业,用现代产业体系来提升和发展农业,用生态文明与绿色发展理念来引领农业,最终促使农业与农村现代化水平的不断提高和“农业强、农村美和农民富”的目标顺利达成。

   从上述的发展演进与三次认识进程看,农业现代化事实上是一个相对的、动态的历史概念,对农业现代化发展程度与水平的认知也是伴随着时间的推移与环境条件的变化而不断发展。据此,可以说随着经济社会的不断发展,面对我国地域类型多样和各地层次差异明显的客观现实,因地制宜地选择多元化的发展道路是中国特色农业农村现代化的重要取向。

   3.农业农村扶持政策日臻完善

   (1)粮食收购双轨制。粮食收购双轨制作为计划经济向市场经济过渡时期的价格管理政策,是中国最重要的农业创新性政策设计之一。20世纪80-90年代,政府通过强制性的行政手段(如确定订购量和较低的订购价)和激励机制(如确定议购量和实施接近市场价格的议购价)直接控制部分粮食以稳定粮食供给,并允许农民在完成国家粮食收购任务后,将剩余或自留部分在市场进行销售[9]。

   粮食双轨制是农村农业改革后宏观环境、资源配置方式和微观经营基础等变化后的内生性产物。在20世纪80年代初期,随着家庭联产承包责任制的实施,农民生产积极性高涨,粮食产出迅速增加,同时,在市场化改革取向下的最初单纯提高粮食收购价而销售价格变动较小,造成了巨大财政负担。1985年中央一号文件出台后,开始实施粮食“合同订购”制度,订购价按“倒三七”比例计价。之后,粮食市场价格下跌,导致生产停滞不前。鉴于对生产停滞的担忧以及“合同订购”带来的巨大政策成本,政策内容随即调整,即“合同订购”为国家任务,国家恢复对粮食生产的强制干预。至1990年“合同订购”改称为“国家订购”,国家在强制性干预粮食生产和市场的同时,采取投入补贴,如1987年出台的“粮棉三挂钩”政策给予农民化肥、柴油实物补贴,1993年后该补贴政策改为货币支付。此后,伴随粮食供求形势的变化和农产品市场化进程的加速,粮食双轨制逐步退出历史舞台。

   作为渐进式改革理论在我国的创新实践,粮食双轨制具有时代意义与现实价值。当时而言,粮食双轨制通过提高农民自留量、提高议购价格、降低订购量和提高议购收购量,有效促进了粮食生产,保障了城市农产品供应,为国家经济建设提供了一定基础。综合来看,作为20世纪80-90年代期间特定背景的制度产物,双轨制尽管具有较高的实施成本,但通过帕累托改进减少了摩擦成本,以小步快走的形式促进了计划经济向市场经济的制度演进。

   (2)现代农业产业技术体系。现代农业产业技术体系是我国农业发展领域贯彻落实科学发展观的重要制度创新。体系于2007年底正式启动,按照优势农产品区域布局规划,依托具有创新优势的中央和地方科研资源,针对每一个大宗农产品设立一个国家产业技术研发中心(中心由若干功能研究室组成),并在主产区建立若干个国家产业技术综合试验站。

现代农业产业技术体系是新世纪我国现代农业建设要求下的科学安排。2007年12月,为贯彻落实党的十七大精神和《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》,农业农村部、财政部印发《现代农业产业技术体系建设实施方案(试行)》,配套印发《现代农业产业技术体系建设专项资金管理试行办法》,共同开启了现代农业产业技术体系建设工作,并选取水稻、玉米等10个产业开展试点,2008年联合印发《关于地方开展现代农业产业技术体系建设工作的指导意见》,同时全面启动了50个以农产品为单元的现代农业产业技术体系建设工作。此后,相应体系运行机制不断发展完善,于2009年出台《现代农业产业技术体系人员考评办法(试行)》,于2015年出台《现代农业产业技术体系绩效评估工作方案》,“十三五”期间进一步围绕农业供给侧结构性改革和绿色发展新要求,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华中农业大学学报:社会科学版》(武汉)2019年第5期

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