夏永梅:智慧城市背景下居民自治的发展困境与法律应对

选择字号:   本文共阅读 106 次 更新时间:2020-10-30 00:16:43

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夏永梅  

   作者简介:夏永梅,西南交通大学公共管理与政法学院讲师。重庆 710063

   内容提要:智慧城市建设进程中,在智能技术的加持和利益相关性增强等因素的影响下,城市社区居民自治呈现出民主参与度显著提高、居民话语权重新分配、社区多元利益格局加速形成等新样态。智慧城市背景下居民自治的发展面临三重困境:一是相关立法滞后于智慧城市建设,居民身份认定标准不一、民主参与和监督机制缺失以及法律法规适用范围不清;二是社区居民利益共识与价值共识达成的难题和空间分异的风险;三是重“管控”、重“维稳”、重“数据”的网格化管理与居民自治发展的失衡。智慧城市居民自治的现实困境向社区自治法治化建设提出了具体要求。应当以“维权”和“善治”为价值取向,通过权利保障精细化、协商自治制度化和监督机制具体化完善社区居民自治制度,为基层自治的良性运行提供法律支撑。

   关 键 词:智慧城市/居民自治/协商自治/网格化管理/法律应对/

   标题注释:中国法学会2018年度部级法学研究课题“智慧社会建设进程中社区自治法治化研究”[CLS(2018)D16]。

   党的十九大报告中明确提出要建设“智慧社会”,“提高社会治理智能化水平”,面对信息化社会的到来,要“走出传统的思维方式,实现革命性的社会治理方式的变革”。报告强调要“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,强化城乡社区自治和服务功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”基层自治是社会治理的神经末梢,直接关系到人民的幸福感和国家的安定有序。智慧城市建设对社区居民自治会产生怎样的影响?能否如理论预设那般有效推动居民自治发展,促进“共建共治共享”社会治理格局的形成,让人民群众在信息化发展中有更多获得感、幸福感和安全感?法律如何为智慧城市居民自治的发展保驾护航?带着上述困惑,笔者于2018-2019年间,对全国首批智慧城市试点示范城市C市的民主法治示范社区K社区进行了多次实地调研,并查阅了大量一手资料。笔者尝试通过对C市K社区这个典型案例的深描,透视智慧城市建设进程中社区居民自治的新呈像与发展困境,并尝试提出法律的破解之道,以期为智慧社会基层自治的法治化提供镜鉴。

   一、智慧城市背景下居民自治之新呈像——以C市K社区为例

   2018年6月国家市场监督管理总局和中国国家标准化管理委员会发布了《智慧城市顶层设计指南》(GB/T 36333-2018)国家标准。截至2018年末,中国智慧城市试点数量已接近800个。①智慧城市建设运营有四种模式:政府投资运营、企业参与建设的政府主导模式;政府与企业合资建设与管理模式;政府规划、企业投资建设与管理模式;企业投资建设、政府和公众购买服务的运营模式。智慧社区是智慧城市建设的二级版块,以社区居民为服务核心,依托通信网、互联网、物联网进行公共信息服务平台架构、社区民生服务和社区商圈搭建等智慧应用层面的开发和推广。K社区是C市民主法治示范社区,在打造智慧社区过程中,不断创新自治模式,为信息化时代基层自治制度的完善积累了丰富的实证研究素材。通过对K社区的观察发现,智慧城市背景下社区居民自治呈现出许多新样态。按照学术研究伦理的要求,文中所涉地点和人物笔者均做了技术性处理。

   (一)科技助力,民主参与便捷性显著提高

   社区公共事务应当由居民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督完成,这是社区居民自治的要义。在涉及需要居民共同参与决策的事项时,应当按照法律法规或者管理规约召开居民会议。法律法规对投票民主有着较为严格的程序性规定,这种规范的程序管理使采用传统方式行使民主参与权的模式遭遇成本制约。依据《城市居民委员会组织法》的规定,居民委员会应当按照便于居民自治的原则,一般在100户至700户的范围内设立。但随着城市化的推进,实际设立居委会的社区规模远超这一标准。以K社区为例,K社区现有居民户6000余户,居住人口16000余人。在使用智能投票系统以前,为统计社区居民意见,K社区H居民小区不仅设置了流动票箱,还组织了12个志愿者小组,利用休息时间逐栋上门统计投票,居民小组和志愿者均疲惫不堪。这种传统模式下的民主投票统计工作繁复拖沓,而且当前社区公共事务日益增多,倘若每次都要依赖人工统计,过高的决策成本势必会削弱居民自治的效果。

   智慧城市公共信息服务平台和智能管理系统的运用为公众参与提供了智慧基础。城市社区综合信息平台的使用扩展了信息表达的机会,提供了了解社情民意的渠道,有效提高了民生服务的效率。在智能技术的加持下,社区信息公开和居民民主表达的效率提高,基层群众的知情权和投票权在技术层面可以得到充分保障。根据法律规定,居民委员会的工作内容包括“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”“向人民政府或它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”等内容。社区网络议事平台的建立为社区居民反映意见和表达诉求提供了便利。社区居民通过社区综合信息平台和智能投票系统,能够方便及时地参与社区公共事务。例如K社区通过建立社区综合信息平台实现信息推送、投票统计,又通过社区网络议事平台收集和反馈居民意见,使社区居民突破时间和空间限制,无论身处何方都能迅速便捷地获取信息和参与投票。

   (二)利益相关性增强,居民话语权重新分配

   传统模式下,在居民自治的具体实践中,多表现为民主选举,涉及民主决策、民主管理和民主监督的公共事务较少。偶有需要召开居民会议或居民代表会议的事项时,参加者也大多是中老年人,青年人因为上班或抚育子女等各种原因并不热衷于参加居民会议或居民代表会议,社区青年普遍“缺席”社区或院落公共事务的管理。②对理性的现代人而言,参与公共事务至少需要支出时间成本,如果收益甚微,经过计算的理性人就有可能放弃行使权利。换言之,居民自治的参与度取决于相关利益的大小,自治有效性取决于利益相关性,两者的组合决定居民自治最有效的实现形式。③

   智慧城市建设背景下,随着政府和企业建设资金的投入,还有关联企事业单位和社会组织的加入,社区公共事务增多且利益相关性明显增强,社区居民尤其是青年的社区参与度显著提高。为促进城市社区尽快升级,地方政府推出了若干配套的资金支持政策,改善社区硬件、网络设施、系统平台等基础设施,建立安全防控系统和智能家居系统。社区资源配置关乎每一位居民的切身利益。利益是最好的推动力,利益相关性的增强有效促进了居民的社区参与度。通过对K社区的观察发现,在这两年中,参与社区公共事务的青年人越来越多。以K社区Z居民小区为例,该小区在社区备案的监督委员会共有成员39人,其中44岁以下的青年人有25人,占64%;45~59岁的中年人有9人,占23%;60岁以上的有5人,占13%。呈现这一逆转现象的原因,除了青年人对智能服务系统和网络议事平台的使用率较高,能够突破时空限制参与社区公共事务外,就是“有利可图”,期待“利益均沾”。青年人的社区参与度提高,改变了过去社区公共事务主要由中老年人参与和决策的局面,社区青年通过议事平台频繁发声,居民话语权重新分配。

   (三)社区多元利益格局加速形成,冲突凸显

   当今社会是一个多元化和异质化的社会。社区居民基于多层次、多类型的利益需求和偏好形成多样化的利益群体,这些利益需求和偏好是居民自治的前提和基础。智慧城市建设加速了社区多元利益格局的形成,也促使利益分化与冲突浮出水面。如前所述,智能技术的运用和利益相关性的增强推动话语权重新分配。传统的表达机制更有利于“有闲”的老年人,年轻人的诉求容易囿于时空限制而被迫放弃表达;信息社会的表达机制则覆盖了一切“有网”的人,社区内各个利益群体均可以发声。于是,往昔被遮蔽于社区“利益共同体”概念下的利益分化和冲突随着话语权的重新分配而日益凸显。

   以K社区修建停车楼为例。为升级智慧城市基础设施,改善社区停车难问题,基层政府鼓励K社区修建停车楼并承诺给予一定资金补助。但修建停车楼要占用绿地,居民随即分化为支持、中立和反对三大阵营。K社区H居民小区征求意见的结果显示,住户明确表示支持的约占20%,明确表示反对的也是约占20%,其余均保持中立。反对者以老年居民居多,认为占用绿地修建停车楼会破坏居住环境,老年人没有地方休闲娱乐;表示支持的居民多是因为小区停车位紧张,下班晚时很难停车,认为修建停车楼既可缓解停车压力又能增加经济收益;而已有固定停车位的居民则大多表示中立。以往社区居民对社区公共事务参与度较低,需求差异虽存在但并不突出。智慧城市背景下,社区居民参与度提高,各利益群体均能通过线上或线下途径积极参与议事和投票。因此,社区昔日表象的“利益共同体”逐渐分化为相互对立的利益群体,不同利益群体之间的文化和价值鸿沟也日益浮现。

   二、智慧城市背景下居民自治的发展困境

   智能技术的加持是否意味着智慧社区可以摆脱以往居民自治成本过高的“民主困境”?通过对K社区的观察发现,民主参与便捷性与参与度的提高并不必然导致民主决策效率的提高,多元主义的诉求表达与平衡可能导致居民自治的成本不降反升。简单地预测“智慧城市建设能有效推进居民自治的发展”并不利于我们全面地理解居民自治发展中面临的困境。唯有从理论预设与居民自治真实发展之间的悖论切入,深入剖析矛盾的所在,方能对症下药。

   (一)社区自治立法滞后于智慧城市建设

   1.“居民”认定标准不一

   依据《宪法》规定,城市按居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织。《城市居民委员会组织法》规定:“居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生。”对“居民”的认定标准不一主要缘于各地对“本居住地区”的理解不一致,通常情况下处理问题的依据以当地颁布的直接选举实施细则为准。在居民登记工作中,一般以在户口所在地登记为原则。对于户籍不在本社区,但在本社区购房或租房居住满一定期限者,可以在取得户口所在地的选民资格证明后,在现居住地申请进行选民登记,并且经社区居民代表会议同意列入居民名单。由于关乎“居民”认定具体标准的法律文件位阶较低,各地的实施细则内容又有一定差异,加之对“居民”身份的确认程序需要依申请而启动,因此实践中很多城市流动人口未能参与所在社区居民自治的活动。如今,智慧城市建设提高了居民与社区公共事务的利益相关性,“唤醒”了社区成员的“居民”意识,使“居民”身份认同增强。但现行法律法规关于“居民”认定标准的不统一,无法满足智慧城市居民自治实践对“居民”身份认定的需求。

   2.民主参与和监督机制缺失

居民自治的内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。目前的法律法规中,除关于民主选举的程序性规定较为完备外,关于民主决策、民主管理和民主监督的内容和方式并无明确的规定。主要是因为长期以来我国法治建设发展不均衡,基层法治边缘化现象严重,法律法规缺位而且位阶较低,既有的内容大多是原则性的规定,缺乏对居民自治权的具体设计和保障性规定。智慧城市背景下,社区商圈的参与者众多,包括房产开发商、物业服务商、社区运营商、业务提供商、设备提供商、系统集成商、电信运营商等等,社区要充分整合这些参与者提供的资源为居民提供服务。整合过程中,涉及居民共同利益的社区公共事务应当由居民进行民主决策、民主管理和民主监督。但现行法律法规对居民何时行使、如何行使民主参与权并无明确规定,也未建立相应的监督机制保障居民自治权的实现。民主参与和监督机制的缺失,导致居民对于应当参与决策、管理、监督的社区公共事务无能为力,实际参与范围有限。制度建设落后于信息社会实践的发展,无法回应智慧城市建设的需要。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《求是学刊》2020年第2期

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