吴士存:全球海洋治理的未来及中国的选择

选择字号:   本文共阅读 285 次 更新时间:2020-10-28 22:30:08

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吴士存  

  

   摘要:全球海洋治理自20世纪40年代末50年代初随着全球化进程的不断推进而兴起、发展,并在区域和国际实践中逐渐形成了区域主义和全球主义两条途径。当前,海洋治理的全球主义路径正面临逆全球化、民粹/民族主义、经济保护主义、单边主义的挑战。海洋治理的区域主义和全球主义路径各有优势、相互补充。面对全球性、跨区域海洋挑战与威胁,多边主义、全球主义的海洋治理必不可少,而区域主义的优势也将慢慢融入其中,并形成“混合主义”的海洋治理路径。对于中国而言,倡导多边主义和全球主义的海洋治理路径,并推进在南海及周边地区的海洋治理合作,将是在全球海洋治理体系的重建中争取更多话语权、推进构建“海洋命运共同体”较为可行的选择。

   基金项目:国家社会科学基金重大项目“南海战略与‘21世纪海上丝绸之路’建设研究”(编号:14ZDA087)

  

   当今世界正处于“百年未有之大变局”。国际主要行为体之间的力量对比的深刻变化,正在催动国际秩序经历重大调整,国际格局也进入新一轮的大洗牌。全球海洋治理是现有国际秩序和海洋秩序的重要内容,也正处于剧烈的变化之中。全球海洋治理将朝何种方向发展、当前又面临哪些困境和挑战,而中国作为最大发展中国家又该如何在新一轮的全球海洋治理中扮演更为重要的角色,成为当下国内外学者和政策分析的前沿课题,也是本文将讨论的问题。

  

   一、问题的提出

   20世纪40年代末50年代初以来,全球海洋治理随着第二次世界大战后全球化进程的不断推进,治理的全球化逐渐成为国际秩序变革的重要内容而兴起、发展,是国际海洋秩序从基于控制和权力扩张的现实主义向强调合作和共同可持续发展的自由主义的重要探索。

   所谓全球海洋治理(global ocean governance),指的是国家或非国家行为体通过协议、规则、机构等,对主权国家管辖或主张管辖之外的公海、国际海底区域的海洋环境、生物和非生物开发进行管理。 2017年以来,逆全球化、民粹/民族主义、保守主义浪潮席卷全球,西方大国的单边主义重新燃起,国际海洋秩序中的权力竞争要素开始占据主要位置,以及新冠疫情爆发出来全球公共卫生治理危机,诸般持续叠加,令国际社会对全球化是否还将持续争论不休,包括海洋领域在内的全球治理体系的价值能否持续也引起了人们的怀疑。英国自由主义杂志《经济学人》(the Economist)和《金融时报》(Financial Times)在2019年上半年就发出了“全球化已经死亡,我们需要创建新的世界秩序”的呐喊。新冠疫情引发的全球危机让更多的人接受了“全球化已经终结”的论调。

   那么,作为全球化产物的全球海洋治理未来究竟将如何?全球主义继续主导全球海洋治理,还是区域主义替代全球海洋治理进程?中国倡导多边主义和全球治理,面对“逆全球化”思潮的挑战将如何处理全球海洋治理问题?

   本文将从区域主义与全球主义两个层面探讨全球海洋治理的未来。随着逆全球化思潮随美国单边主义、保护主义、民粹主义及新冠疫情的影响逐步在全世界范围内蔓延、发酵,全球海洋治理的全球主义路径将迎来前所未有的压力和挑战,但海洋挑战的全球性和跨区域性决定了区域主义无法完全取代全球主义在国际海洋秩序发展中的中心地位。以何种方式推进全球治理,是未来国际海洋秩序演变的紧迫课题。

   2019年4月,习近平在集体会见出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动外方代表团团长时的讲话中指出:“海洋对于人类社会生存和发展具有重要意义。海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展。我们人类居住的这个蓝色星球,不是被海洋分割成了各个孤岛,而是被海洋连结成了命运共同体,各国人民安危与共。”“我们要像对待生命一样关爱海洋。中国全面参与联合国框架内海洋治理机制和相关规则制定与实施,落实海洋可持续发展目标。中国高度重视海洋生态文明建设,持续加强海洋环境污染防治,保护海洋生物多样性,实现海洋资源有序开发利用,为子孙后代留下一片碧海蓝天。”习近平首次提出了“海洋命运共同体”的理念,为完善全球海洋治理贡献了中国智慧和中国方案。对于中国而言,坚持在以联合国为中心的框架下参与和引领全球海洋治理体系建设,把区域主义和全球主义两种路径进行有机融合,以“混合主义”路径推进共建“21世纪海上丝绸之路”,是践行“海洋命运共同体”理念的重要思路。

  

   二、全球海洋治理的两条路径

   全球海洋治理在20世纪80年代到21世纪第一个十年处于发展巅峰期,这主要缘于两方面因素的作用:此起彼伏的全球化浪潮的推动和全球性、跨国和跨区域性海洋挑战层出不穷。已有的研究与实践还表明,同全球治理的其他领域一样,全球海洋治理体系的维持有赖于国际规则与制度和国际体系中主要大国积极参与,私营部门、国际组织和跨国非政府组织对全球性或区域性海洋问题的治理作用日益凸显,但这些非国家行为体发挥作用的基础仍依赖于国际体系主要大国的支持。

   进入21世纪以来,全球海洋所面临的威胁日趋严峻,海洋垃圾、气候变化引起的海水酸度升高及海平面上升等新的区域或全球性海洋挑战有增无减,海洋治理机制缺陷和供应不足问题凸显且呈加剧态势。海洋威胁的增加也促使了更多主权国家和非国家行为体参与到全球海洋治理进程中来。根据国际学术界的研究总结,作为全球化的产物,全球海洋治理在实践过程逐渐形成了两条截然不同的路径——区域主义和全球主义。

   海洋治理的“区域主义路径”(regional approach)指的地理上邻近、联系紧密及拥有共同历史文化认同的国家之间,通过共同的制度框架,对本地区面临的海洋问题开展治理合作,即全球海洋治理在区域、次区域层面的实践。与全球主义路径不同的是区域性治理主体是本地区沿海国家,治理方式包括双边或多边协定/协议、政治共识及合作计划等。

   “全球主义路径”(global approach),是一个相对区域主义路径提出的概念,是海洋治理全球化的概括或代名词。全球性海洋治理,大致包括联合国框架和非联合国框架两个方面。

   几乎所有的研究都表明区域性海洋治理的重要性与日俱增,与全球主义路径形成全球海洋治理中两条相互竞争又渐渐融合的路径。

   (一)海洋治理的全球主义路径方兴未艾

   从1982年《联合国海洋法公约》正式通过到2017年召开首次联合国海洋大会,海洋治理的全球主义路径已经形成了以联合国为中心,涵盖规范与规则、制度与机构、海洋可持续发展计划及项目实施的完整框架。

   以《公约》为核心的全球海洋治理规范和规则架构,包含了鼓励和引导世界各国和平利用海洋、促进海洋可持续发展、开展国际海洋合作的规范性内容,也对各国在不同海域“什么可以做”“什么不可以做”“通过什么方式解决争端”等内容制定了行为准则。世界各国依据这套已经制定的规范和规则,一是相互约束、监督彼此海上行动,限制各国对邻近海域的无限主张和对公海资源的无限度开发;二是开展双边或多边海洋合作,对海盗、气候变化、洄游鱼类过度捕捞、海洋污染等实施跨国合作;三是根据现有业已达成的海洋规则处理海域划界、渔业和油气资源开发等引发的海上矛盾和分歧。

   同时,联合国海洋大会及国际海事组织(IMO)、国际海洋法法庭、大陆架界限委员会、国际海底管理局(ISA)、联合国海洋事务和海洋法司(DOALOS)、教科文组织政府间海洋学委员会及联合国环境计划署等,组成了全球性海洋治理倡议和计划决策、实践、监督的制度及机构。通过这些机构,世界各国得以协商确定全球海洋治理的行动计划、目标和实施路径。大陆架界限委员会、国际海洋法法庭等机构也为国家间依据业已制定的海洋规则解决大陆架、专属经济区等主张海域的争端,为避免国家间陷入“无序”的冲突和竞争提供了保障。

   除此之外,联合国框架还通过制定海洋治理行动计划与纲领及设立实施项目,推进全球性海洋治理实践。譬如,海洋垃圾全球倡议、《保护海洋环境免受陆上活动污染全球行动纲领》、索马里海盗治理等,以及“联合国2030年可持续发展议程”第14个目标提出,保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展的计划。

   (二)全球海洋治理的区域主义路径蓬勃发展

   区域性海洋治理的兴起是二战结束后地区一体化浪潮带来的重要成果之一。20世纪70、80年代和1992年联合国环境与发展大会提出加大区域合作以来,区域性海洋治理合作经历了多个发展阶段,在世界各地形成了丰富的实践经验和成果。围绕特定地理空间内面临的某一类特定海洋挑战,比如油污处理、金枪鱼保护、反海盗等,地区及相关利益攸关方国家通过双边或多边的协商形成三级合作架构:一是规范性共识、合作协议及一套明确区域内外各参与方责任、权利、义务的规则和制度体系,对各方“能做什么”“不能做什么”“怎么做”做了规定;二是建立政府间委员会、定期会议等负责协调、监督、科学调查研究的工作机构,设计并监督具体合作项目,如根据1996年《渥太华宣言》成立北极理事会(The Arctic Council)、2004年根据《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》成立的区域性金枪鱼渔业国际管理组织—中西部太平洋渔业委员会(Western and Central Fisheries Commission, WCPFC)等;三是以长期或短期合作项目为突破口,推进解决本地区面临的海洋挑战。

   经过近半个世纪的发展,南海、东海、地中海、波罗的海及北极等全球各地形成了数以百计的区域性海洋治理微体系。其中,欧洲地区的海洋治理合作最为成熟。尤其是在海洋环境治理领域,目前地中海、北海(东北大西洋)和波罗的海都形成了各自的区域海洋环境保护合作机制网络。如《保护地中海免受污染公约》(Convention for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution)、《巴塞罗那公约》(The Barcelona Convention)、《合作处理北海油污协定》(Agreement for Cooperation in Dealing with Pollution of the North Sea by Oil)、《保护东北大西洋海洋环境公约》、《波罗的区域海洋环境保护公约》(Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area)、《保护里海海洋环境框架公约》(Framework Convention for the Protection of the Marine Environment of the Caspian Sea)等。

   欧洲国家根据缔结的公约,建立了相应的委员会对沿岸国间的海洋环境保护合作进行协调。比如,1995年欧盟国家根据《巴塞罗那公约》第4条,建立了“地中海可持续发展委员会”(The Mediterranean Commission on Sustainable Development,MCSD),成员代表包括政府、商界、非政府组织、科学界、政府间组织和知名专家等,主要负责制定并协调实施地区海洋发展战略、举办大型对话论坛等。

除了欧洲之外,东亚地区在2004年通过《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》(Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery Against Ship in Asia),(点击此处阅读下一页)

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