刘铮云:具题与折奏之间:从“改题为奏”看清代奏折制度的发展

选择字号:   本文共阅读 128 次 更新时间:2020-10-19 08:26:08

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刘铮云  
关于后者, 他们指出:

   伏念臣衙门日行公事具有成例可循, 在在均关紧要;甚或鸿文钜典悉承列圣制作之精, 酌古准今, 至当不易。臣等久已恪遵至妥。京外本章每年不下万余件, 收发、翻缮、票拟、进呈, 期限既严责成, 亦故法至善也。乃行之既久, 流弊渐生, 不敢不为我皇太后、皇上备细陈之。查坛庙记事、禾谷题销, 以及罪犯刑名、疏防参革之各项本章, 无论京外, 按限分送, 臣衙门票拟进呈, 毫无弊窦。惟有请补、请署暨大计参罚本件, 谓之缺本, 必俟进呈出科后, 始克遵旨办理, 总有例限;而本内字样每多回避。承办各员贤愚不等, 难免借回避之说移前挪后, 为调剂私人之计。夫地方官既被参撤, 其为人地不宜可知;乃以题本迟滞之故, 致遂劣员恋栈之心, 吏治民生安有起色。查上年变乱以来, 凡京外有关缺分题本率皆专折具奏, 以期迅速, 而免延搁。统计此项本章, 每年不过千余件, 谨拟变通办法, 请旨饬下各部院行省, 凡属缺分题本悉皆改题为奏, 实于选补各项官缺章程大有稗益。如蒙俞允, 臣等遵即咨照各部院暨通政使司, 迅将其余本章一俟回銮后即行陆续送阁, 照旧由臣等定期票拟进呈, 以免积压日久, 别启弊端。 (1)

   全文仅述官员滥用制度所产生的弊端, 为改进人地不宜员恋栈职位之失, 奏请将缺分题本改题为奏, 并无一语提及废除题本之意。但八月十五日的上谕却是完全根除题本:

   谕内阁:李鸿章奏妥筹本章办法一折, 据称向例各项本章, 均由内阁票拟进呈, 其请补请署各项本件, 必俟进呈出科后, 始行遵旨办理。请嗣后凡属缺分题本, 改题为奏, 以免积压。其余本章照旧票拟进呈等语。内外各衙门一切题本, 多属繁复。现在整顿庶务, 诸事务去浮文。嗣后除贺本照常恭进外, 所有缺分题本及向来专系具题之件均着改题为奏;其余各项本章, 即行一律删除, 以归简易。将此通谕知之。 (2)

   观此谕旨, 废除题本的理由是, “现在整顿庶务, 诸事务去浮文”, 而“内外一切题本多属繁复”, 所以必须去除。由于未曾见到光绪朝皇太后或皇上关于题奏的看法, 而上述理由太过简单, 无法了解他们做此决策背后的原因。然庄吉发指出, 张之洞于此谕发出的二个多月前, 也就是光绪二十七年六月初四日所上的整顿中法十二条奏折中提及“将题本永远省除”。 (3) 张之洞的奏折是应光绪二十六年十二月初十日的上谕而提出的。是日上谕要求京内外官员就如何兴国、求才、裕民、修武等项两个月内条陈意见以闻。 (4) 张之洞永远省除题本的提议是他“简文法”三端中的一端, 即“省题本”:

   查题本乃前明旧制, 既有副本, 又有贴黄, 兼须缮写宋字, 繁复迟缓。我朝雍正年间, 谕令臣工将要事改为折奏, 简速易览, 远胜题本。五十年来各省己多改题为奏之案。上年冬间, 曾经行在部臣奏请将题本暂缓办理;此后拟请查核详议, 永远省除, 分别改为奏咨。 (5)

   张之洞提及, “上年冬间, 曾经行在部臣奏请将题本暂缓办理”。其实, 上文提到, 光绪二十六年八、九月间, 不仅军机大臣, 尚有地方巡抚奏请紧要案件准予改题为奏, 如果不是张之洞的意见影响了慈禧或光绪皇帝做出废题本的决定, 在许多本章已改成折奏上闻的情况下, 再加上求变氛围的催化, 更进一步废除题本, 似乎也是顺理成章之事。行之二百多年的题本制度就在前明旧制与繁复迟缓的理由下被废止了。雍正等所顾虑的改题为奏有违体制已不再是问题。然而, 这显然是个匆忙的决定, 未见其他配套措施同时颁布。九月十五日两江总督刘坤一就其主管衙门各项题本具体作法条列清单, 具折呈请核示。他提出的原则是, 原本应具奏又要具题的案件就不再具题;事关紧要的, 即改为专折具奏;一向以黄册具题的, 则改为开单具奏;其余循例具题的一般案件, 也就随时咨部核办, 每月摘录各案简明案由汇奏。 (1) 朝廷的回复是, “着照所请该衙门知道, 单并发”。 (2) 由这份奏折看来, 废除题本后的因应办法, 中央并无具体规划, 而是由各省督抚各行其是, 奏请同意。专管题本的通政使司要到次年正月二十七日始被裁撤。 (3) 而改题为奏后的奏折仍然维持不用印的习惯。因此, 光绪二十七年以后的公文都不见关防。

  

   六、题奏并行的背后

  

   行之二百多年的题本就这么仓促地走入历史, 由奏折取而代之。这样的发展可能是当时很多人始料未及的。但这也显示, 经过百余年来改题为奏的发展, 到了清末, 无论君或臣, 对于奏折的认知, 与清初诸帝已相去甚远。康熙皇帝发展奏折, 建立与官员间通讯息的私密管道, 目的在搜集情报。雍正皇帝扩增可以具折官员的人数, 并建立奏折传递与回缴的制度。相较于题本须由通政司进呈, 且在内阁中几经转手始达御前, 不仅易泄机密, 也易造成时程延宕;奏折则可经由专差或驿递直达天听, 在保密与时效上占尽优势。地方督抚可能真是因为后者的优势, 也可能只是像乾隆皇帝所说的为求表现而舍题本就奏折。乾隆与嘉庆二帝也曾为了时效考虑, 主动要求若干情节重大的命、盗案改题为奏, 也同意了若干人事、报销案改题为奏的请求。咸丰皇帝也为了救急, 同意通本改题为奏的权宜措施。而道咸同光四朝的中央部院也都为了时效问题, 而有改题为奏的请求。他们应该也认识到题本繁复的问题, 而且也体认改题为奏有助于行政效率的提升, 但乾隆以下诸帝无意以奏折全面取代题本。原因何在?这可以从两个层面来看。对于清初三帝如雍正、乾隆、嘉庆而言, 奏折固然可以提升行政效率, 但它也不是全然没有问题。雍正皇帝就担心以奏折代题本会因此而督抚侵六部之权, 布、按两使得以掣督抚之肘, 有害政务之推行;同时, 他也担心自己未能详查档案, 思虑有不周之处。其实, 不仅统治者有这样的顾虑, 地方官员也有相同的疑虑。曾国藩就指出, 所有刑名钱谷、文武员补缺、营汛疏防、按限参劾等案的办理必须参考过去的成案章程, 他因为督办军务, 不在任所, 无法查考案卷成例, 因而要求寻常循例具题案件暂缓办理。对乾隆皇帝而言, 地方非机密性公务应当缮本具题, 方符合体制。虽然他仍将雍正皇帝的顾虑放在心中, 但如系重大事件, 为求速效, 地方督抚可以专折奏闻。到了晚年, 效率问题成为他对公事应题应奏拿捏的主要考虑, 但时效性并非最终的考虑。这充分反映在他对于杀死一家二命案应否专折具奏决定的反复上。前文提到他先是因为二兄弟被杀, 认为“情罪甚重”, 为免凶犯“日久稽诛”, 谕令日后杀死一家二命之案均需专折具奏。可是不久, 他又考虑到类似案子“所犯情罪亦有不同”, 不宜一体适用, 速效的考虑必须有所调整时, 又取消了杀死一家二命专折具奏的规定。同样的, 嘉庆皇帝对于公事应题应奏的取决煞费苦心。他三次要求臣僚就人命案件检讨前朝应题应奏规定, 并要刑部订出具体条款, 照章实施, 违者议处。

   至于嘉庆以下的道咸同光诸帝, 目前未见他们对于公事应题应奏意见的文字记载。这当然有其主客观因素。就主观因素而言, 同治与光绪二帝均为幼年即位, 分别由母后与太后垂帘听政, 同治十八岁亲政后次年即去世, 自然不及表达意见;光绪虽于十九岁亲政, 但仍受慈禧控制, 当也难以表示看法。然而, 可能有一个更重要的客观因素, 造成道咸同光四帝未对奏折与题本的关系表达立场, 即他们 (包括听政的慈禧) 都未意识到题奏分际会是一个问题。换言之, 在乾嘉二朝七八十年改题为奏的政策下, 奏折原本作为君臣间私密通讯的角色已为人所淡忘, 奏折只是用于重要事件的另一种公文。然而, 无论是什么原因导致他们的沉默, 他们毕竟都没有以奏折全面取代题本。若非庚子拳乱致使北京沦陷的刺激, 相信这样的作法不会改变。题本毕竟是一项已经运行超过二百五十多年的文书制度。

   不过, 透过检视各朝改题为奏案例发展过程, 不难发现乾嘉以后对奏折的认识已有很大的不同。康熙皇帝曾于康熙五十一年元月二十八日对领侍卫内大臣、大学士、都统、尚书、副都统、侍郎、学士、副都御史等下旨表明:“ (但) 不闻不见之事甚多。……此外所不得闻者, 常令各该将军、总督、巡抚、提督、总兵官因请安折内附陈密奏, 故各省之事不能欺隐。此于国计民生大有裨益也。尔等皆朕所信任, 位至大臣, 当与诸省将军、督抚、提镇一体于请安折内, 将应奏之事, 各罄所见, 开列陈奏。” (1) 这事载于《圣祖实录》, 但一百八十多年后的湖广总督张之洞仅记得, 是雍正皇帝谕令:“将要事改为折奏。”其实, 前文已指出, 同意要事改题为奏的, 是乾隆皇帝, 并非雍正皇帝。张之洞生于道光十七年, 咸丰二年壬子科举人, 同治二年癸亥恩科进士及第, 从此踏入仕途, 历任湖北、四川学政, 翰林院侍读、侍讲, 山西巡抚, 两广、湖广总督, 军机大臣等职;他于同光两朝任官, 仕宦经历丰富, 但他对奏折设立的原委与发展竟全然无法掌握。而另一方面, 在张之洞的认知中, 改题为奏之案仅有五十年的历史。换言之, 他仅记得他中举以后的改题为奏案, 完全不清楚改题奏在咸丰、同治、光绪三朝以前的发展。综合这两点, 我们或许可以说, 康熙皇帝创设奏折的史实与乾嘉等朝改题为奏的发展已不在道咸同光四朝人的脑海中。如果道咸同光四帝也像雍乾嘉三帝一样, 对题奏分际的维持念兹在兹, 张之洞对于改题为奏案的历史记忆当不止于个人的经历。因此, 乾嘉以后, 改题为奏应当已成为例行公事, 只要认为公事上有需要, 就具折奏请, 而朝廷也都会同意其请, 下部知之。此举是否有违题奏分际、破坏体制, 对道咸同光四朝统治者而言, 已不是问题, 因为他们根本就没有这样的问题意识。上文提到, 湖北省因为兵灾毁损每年盘点兵丁马匹战船数目, 从咸丰八年开始, 每年都奏请在经费添补齐全前暂照案改题为奏, 时间长达五十一年, 就是一个很好的例子。

  

   七、结论

  

   本文透过“改题为奏”的角度, 检视清代康熙以迄光绪年间奏折制度的发展。在康熙、雍正两朝, 奏折仍然只是官员与皇帝之间的私人通讯。虽然其间内容可能涉及地方公事, 但必须经过具题始能见诸施行。乾隆朝以后, 经由改题为奏的提出, 奏折不再只是统治者与臣僚间的私人通信, 而是与题本一样具有公文书的性质;题本与奏折不再是雍正皇帝眼中二个互斥的文书。在雍正朝, 凡事如当具题, 则无需折奏, 以免劳烦圣上。但在乾隆朝, 题本与奏折成了二种相辅相成的公文书。虽然在乾隆与嘉庆皇帝的坚持下, 直到光绪末年废题本前, 奏折的公文性质只限于某些命案、人事案、报销案, 以及一些抢时间的救急案件等, 但换个观察角度, 奏折与题本并存实是清代公文书制度的一大特色。而在一定程度上, 二者甚而可以说一直处于一种竞争状态下。就时效性而言, 奏折可不经内阁, 直达御前, 相较题本的几经转手, 自然有其优势。这也说明了何以不断地有地方督抚, 以及后来的中央部院官员争取改题为奏。当然官员争取在天子前的能见度也是可能的因素。其实, 康熙皇帝迫于时效, 不待具题, 即将四川松潘总兵折奏意见直接敕部议的决定, 就注定了奏折不可能仅止于君臣间的私密通讯角色。乾隆皇帝同意重要与机密公事得以改题为奏, 无疑是开启这场公文书革命的契机。而我们今日所认知的例行公事用题本, 重要公事用奏折, 其实是经历了一个改题为奏的过程。

透过检视这段改题为奏的发展过程, 不难注意到居上位的统治者在制度维系上所扮演的关键角色, 以及官员的等因奉此。若非雍正、乾隆、嘉庆等帝的坚持, 奏折在清代的发展会是什么景况实难预料;众湖广总督们的一再暂照案改题为奏, 也让人更能体会何以乾隆皇帝必须不时借由叫魂等个案来整饬其治下的官员, 就像孔复礼 (Philip A.(点击此处阅读下一页)

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文章来源:四川大学学报(哲学社会科学版). 2017年02期

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