刘铮云:具题与折奏之间:从“改题为奏”看清代奏折制度的发展

选择字号:   本文共阅读 128 次 更新时间:2020-10-19 08:26:08

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刘铮云  
藩臬皆得掣督抚之肘矣。行之日久, 滋弊必多, 为害甚巨。不可不防其渐也。 (5)

   显然他要督、抚、提、镇、藩、臬与道员、武弁具折奏事, 乃是“欲周知外间之情形耳, 并非以奏折代本章”。他担心以奏折代题本会导致督抚侵六部之权, 而布按两使掣督抚之肘, 有害政务之推行。同时, 他也担心自己未能详查档案, 思虑有不周之处:

   且各省文武官员之奏折, 一日之间尝至二三十件, 或多至五六十件, 皆朕亲自览阅批发, 从无留滞。无一人赞襄于左右, 不但宫中无档案可查, 亦并无专司其事之人, 如部中之有司员笔帖式书吏多人, 掌管册籍, 翻阅规条, 稽查原委也。朕不过据一时之见, 随到随批, 大抵其中教诲之旨居多。今于教诲之处, 则未见敬谨遵奉, 而于未曾允行之事件, 则以曾奏过三字, 含糊借口以图自便, 有是理乎。况朕曾降旨, 凡折中批谕之处, 不准引入本章, 以开挟制部臣之渐, 则奏折之不可据为定案, 又何待言乎。着将此晓谕各省奏折诸臣知之。若督抚提镇等以此愚弄属员, 擅作威福, 准属员据实揭报, 或该部或都察院, 即行奏闻。若属员等以此挟制上司, 肆志妄行, 着该督抚提镇等即据实参奏。 (6)

   最后雍正皇帝的结论是奏折不可据为定案。为此, 他还规定本章中不得引用奏折中的批谕, 一方面可避免上级以此愚弄下属, 另一方面也可避免下属用此挟制上司。虽然雍正皇帝扩大了可专折具奏官员的范围, 但是他仍持续父皇的政策, 即奏折不可取代题本。

  

   三、乾隆、嘉庆皇帝的改题为奏

  

   乾隆皇帝与其父祖一样, 对公文该题该奏的分际也有所要求, 无意以奏折取代题本。乾隆十五年四月二十八日, 山东巡抚准泰因滋阳县知县方琢怒将无印空箱交给赴县堂干预民事之营兵, 并高嚷让其做官, 具折参奏其任性乖张, 举措失宜, 请旨敕部察议。乾隆在其折上批示:“该部察议具奏。” (1) 不过, 乾隆皇帝同一日亦谕令军机大臣传旨申饬准泰:

   据准泰参奏滋阳县知县方琢任性乖张、举动失宜一折, 朕已批令该部察议。但此等事件向例俱系具本题参, 即或先行折奏, 亦应声明另疏具题, 并非应密之件, 乃仅以折奏了事, 既与体制未协, 而于办理地方事务, 亦失慎重之意。准泰近来一味畏首畏尾, 全不实心任事, 大不如前, 着传旨申饬。 (2)

   一周后, 吏部即颁布参劾属员条例:

   谕各省督抚参劾不职属员, 或请革职休致, 或请降补改教, 皆地方公务, 并非应行密办之事, 理当缮本具题, 方合体制。近来督抚有先具折奏闻, 声明另疏题参者, 尚属可行。而亦竟有以折奏代具题者, 究于体制未协。所有折奏之准泰等, 已传旨申饬。着通行各省督抚, 凡遇此等参奏, 概用题本, 以昭慎重。 (3)

   透过这两道谕旨, 我们得以理解乾隆皇帝认为以折奏取代题本, 不符体制。这表明他在对待奏折与题本的问题上仍然谨守分际, 无意以前者取代后者。不过, 更重要的是, 这让我们认识到, 如有必要, 乾隆皇帝不排斥督抚先具折奏闻, 再具题请旨的公文流程。

   其实地方官员这种先折奏请旨, 奉旨后再行具题的运作方式, 可能还是出于乾隆的旨意, 或至少是受其作法启发而后发展出来的。例如, 早在乾隆七年, 乾隆皇帝即下旨:“嗣后皇子至应封之年, 宗人府先折奏请旨, 俟奉旨准封, 再行具题。如奉旨停封, 俟五年后再行折奏。如有旨又停封, 仍俟五年后再行具奏请旨。永着为例。” (4)

   显然, 奏折制从康熙发端, 雍正朝扩大, 到乾隆朝已有了重大变化。除了形制上的统一外, (5) 在性质的认定上也有所变化。奏折不再只是君臣间的个人通讯, 在政事推动上也扮演了一定的角色。地方督抚处理公务, 不仅先折奏请旨, 再行具题, 甚且被要求具题与折奏并行。例如, 乾隆二十五年, 贵州巡抚周人骥审拟李云鹏伙同兵丁偷窃生息银两致其父愧忿自尽一案, 遭刑部以情罪不符、审拟失当驳回。乾隆皇帝除表达其审拟失当与部驳未及之处外, 并谕令:“着传谕周人骥, 可将该犯一并速行按律改拟;一面具题, 一面速行折奏。” (6) 周人骥审拟李云鹏案并非孤例。乾隆三十六年二月十九日, 湖广总督吴达善奉旨具折参奏提督马铭勋贪黩败检各款。 (7) 乾隆皇帝除了在其折上批“有旨谕部”外, 同时谕令:“马铭勋身为提督大员, 敢于肆意贪婪, 劣迹种种实为法所难宽。吴达善即当严加鞫讯, 并查此外有无别项款迹, 务须彻底根究按例定拟。审结之日, 一面照例具题, 一面专折奏闻。” (8) 折奏与具题并行, 乾隆皇帝不再认为是多此一番烦渎, 而是有其必要。

   然而, 这也不表示事情不分轻重均可既具题又折奏。乾隆五十八年九月间, 安徽巡抚朱珪具题拿获邻境首伙盗犯, 但为了请乾隆鼓励拿获盗犯之知县王霁, 另外还上了一份折子奏报案情。为此, 乾隆大表不满, 指出“各省拿获盗犯, 如果案关重大, 决不待时者, 或用专折, 以期迅速。若止系寻常命盗案件, 原可循例具疏题报。即或因地方文武, 有留心缉捕之员, 亦可于题本内声明交部。何必于具题之外, 又用折奏, 致多繁复”。他认为, 各省督抚之所以如此行事, “往往因无事可奏, 将地方例应具题之件, 复行折奏, 以见其留心办事, 而总不计及动劳驿马”。他表示, 他披览臣工章奏, 从不惮烦, “但此等重复之事徒烦案牍, 实属无谓”, 因而要求“嗣后应用折奏者, 不必复行具题;其应具题者, 即不得再用折奏, 以归简要”。 (1) 对乾隆皇帝而言, 地方寻常公务, 循例具题即可, 无需折奏与具题并行。但他的谕旨也透露出清代公文制度的一个重大发展, 即如系重大事件, 为求速效, 可以专折奏闻, 不用题本。如果再对照上述他对准泰案的旨令, 应行密办之事亦可专折具奏。

   这样的改变起于何时?根据目前掌握的资料, 可能乾隆早期即已开始, 但无法确定究竟起于何年。根据《实录》, 乾隆八年闽浙总督为福建人命案件具折密奏, 刑部因此也以奏折议覆。但乾隆皇帝认为事关人命, 还是应由刑部具本题覆才是, 因而将该折发交刑部换本具题, 并谕令以后各省督抚折奏人命案件, 若发交刑部议奏, 应比照办理。 (2) 由此可见, 在乾隆初年地方督抚已有将人命案件改题为奏, 具折奏闻, 而乾隆皇帝并不以为忤, 仍发交刑部题覆。而督抚具折奏请改题为奏, 获得乾隆皇帝同意的最早案例, 目前所见是乾隆十九年山西巡抚恒文的奏折。这年的八月二十九日, 恒文折奏, 以“军需动用钱粮, 款项繁多”, 要求逐案报销, 并指出, “惟军务未竣, 具本题销, 恐有泄漏, 应改题为奏, 以昭慎密”。乾隆朱批:“甚好。” (3) 乾隆朝像这样地方督抚主动改题为奏的案子尚有一例。乾隆三十一年九月, 浙江巡抚署闽浙总督熊学鹏因海盐县民朱四谋死胞兄朱三, 抛尸河内, 上折具奏, 请即正法。乾隆皇帝表示, “该抚改题为奏, 虽为事关伦纪起见、但外省此等案件亦所常有, 非逆伦重犯, 决不待时者可比, 向俱照例题达, 何必专折奏闻”。他又进一步表示, 熊学鹏曾经担任过刑部侍郎, “似此题覆之案, 非未经办理者, 何乃视为创见, 专函入告耶。若以该省无可陈奏之事, 藉此敷衍塞责, 更非理矣”。 (4)

   乾隆皇帝不认可熊学鹏改题为奏的作法。他不认为弒兄属于逆伦重案, 具题即可, 毋需专折具奏;他甚至怀疑熊学鹏没有可陈奏之事, 只是藉此“敷衍塞责”。二十多年后, 乾隆皇帝却对安徽巡抚未专折具奏, 仅循例具题一件人命案表达不满。事在乾隆五十七年十月或十一月间, 安徽巡抚朱珪具题该省民人徐惟川杀死徐友举、徐友良二命拟请斩决一案。乾隆皇帝指出, “此等杀死一家二命之案, 情罪甚重。该抚于审明定拟后, 自应专折具奏, 乃仅照寻常命案具题, 使重犯有稽显戮, 殊未允协”。他随即谕令:“嗣后各省督抚除寻常命案仍照例具题外, 如有杀死一家二命以上重案, 俱着专折具奏, 以昭慎重。”(5) 在此之前, 仅杀死一家三命以上之案才需专折奏闻。 (6)

   不过, 不久乾隆皇帝对于杀死一家二命之案又有了不同的看法。乾隆五十九年十月七日, 在批阅直隶总督梁肯堂所奏邢守胧杀死一家母子二命的折子后, 乾隆皇帝谕令:

   此等案件, 各省向系具题。近因其情节可恶, 未便照寻常命案办理, 致凶犯日久稽诛, 是以令各省督抚专折具奏。今思此等杀死数命之案, 所犯情罪亦有不同。嗣后各省如遇有杀死一家三命以上及杀死非一家四命以上之案, 仍着专折具奏;其杀死一家二命及非一家三命者, 该督抚等但应速行具题。于题到时, 内阁即票核拟速奏签进呈, 即交法司衙门, 立行速议具题, 亦不致久稽显戮, 足以儆凶暴而示区别。 (1)

   杀死一家二命之案又再度毋需专折具奏, 只需速行具题, 内阁即刻票拟进呈, 刑部速行议覆即可。杀死一家二命之案要到嘉庆十三年 (1808) 才在皇帝的谕令下又再度改题为奏 (详下文) 。

   由于不清楚邢守胧杀人的细节, 因而不能确定何以乾隆皇帝会改变立场。但显然督抚改题为奏的事例太过泛滥, 引起军机大臣的注意, 在奏明乾隆皇帝后, 由怡亲王永琅会同六部核议, 订定各省题奏事件画一办理的办法。乾隆六十年六月二十五日永琅等奏报了他们的提议。次日得旨, “依议”。 (2) 永琅等在奏折中首先列出了他们心目中各省督抚办理地方事务应题、应奏的原则:

   如系奉旨交办、特旨垂询及命、盗、邪教重案、贪劣不职属员、事涉更定旧章、关系民瘼并一切紧要事宜亟须办理者, 自应随时具折陈奏, 以昭慎重。若寻常事宜, 本系照例题报之件, 部中俱有例案可稽, 册档可核, 自毋庸复行具奏, 致滋烦扰。

   接着列出各省督抚题奏不一的纷乱情形:

   其余地方寻常事件, 各省有循例具题, 仍复具折陈奏者;有各省俱系题达, 而一二省独用折奏者。又如命盗案件, 本案业经题结, 其案内续参人员, 即可一律题参, 复间有具折劾参者, 办理均未画一。又如丞倅牧令题升调补等事, 如实系边疆、苗疆及沿河、沿海暨省会紧要缺分, 原准专折奏请, 其余升调各缺, 自应循例具题;即间有人地实在相需, 历俸未满三年、五年, 于例稍有未合者, 亦不妨于疏内声明, 听候核准;而督抚等因有专折保奏之例, 率行纷纷渎恳, 亦非澄饬吏治, 杜绝夤缘之道。又地方照例办理事件, 各省有只奏不题者, 亦应照年底汇奏事例一体改咨, 随案报部, 用备查核, 无庸专折具奏, 以归简要。 (3)

   最后他们分别列出事隶六部各项应循例具题, 毋庸再奏, 或改奏为咨, 或随案咨部的事件, 共计三十八款。

检视这份奏折, 有二点值得注意。首先, 永琅等清楚举出乾隆朝必须专折具奏的重大事件, 诸如奉旨交办、特旨垂询及命、盗与邪教重案、查参贪劣官员、更改规章等。其次, 永琅等奏折最后所指出的“以归简要”应该是他们拟订这三十八款应遵行规定的指导原则, 而“改奏为咨”与“随案咨部”成为是项减少折奏事件的主要手段。换言之, 他们除了部分案件要求督抚仅需依例具题、毋需再上奏折外, 是以改行咨文、简化公文流程的方式解决督抚滥行改题为奏的问题。咨文在清代是一种适用于中央六部与地方督抚之间的平行文书。改奏为咨是要求各省督抚将原本上呈皇帝的奏折改成直接行文各部的咨文, 简化了送请皇帝朱批而后下部的公文流程。这项裁减公文的动作并非乾隆朝的首次。其实早在乾隆二十五年即有裁减本章的先例, 将原本应行具题的事件改为“咨部存案”或“咨部汇题”;乾隆二十九年又裁减通本十二件,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:四川大学学报(哲学社会科学版). 2017年02期

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