周庆智:乡村贫困及其治理:农民权利缺失的经验分析

选择字号:   本文共阅读 155 次 更新时间:2020-10-18 07:53:34

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周庆智  
提高政府公共服务的绩效合法性和政治合法性,让个人、家庭和社区与公共体制的关联确立在利益共享与价值共享的基础上。

   第四,完善乡村社会保障和社会救助体系。保护弱势(贫困)群体的基本生存权和发展权是政府最重要的公共责任。为那些遭受天灾人祸或其他突发性困难(例如失业、疾病)的人,收入在贫困线以下的人,以及年老、残疾的人,提供扶持的社会保障和社会救助体系,或者为其提供生活必需品,或者改善其生活条件,让这部分贫困家庭学有所教、病有所医、老有所养,这构成了农民实质性社会权利的一部分。根据2019年相关数据,中国40%家庭户年人均收入为11485元,月人均收入近1000元。其中,低收入组户月人均收入低于1000元,中间偏下收入组户月人均收入高于1000元,对应的人口为6.1亿人。这些数据表明,广大农村和中西部地区相当一部分居民收入水平依然偏低,脱贫攻坚和乡村振兴任务十分繁重。从实地调查看,目前农村社会保障和社会救助体系存在如下问题:(1)社会救助与扶贫制度未能衔接,社会救助制度和扶贫政策在政府责任的理解和认识方面未能统一。针对贫困群体的社会权利和实际救助需求,政府要整合农村救助的政策资源,制定分类、分级救助标准。(2)改善医疗和教育救助应是农村社会救助体系的重点。国家统计局2018年乡村振兴调研结果显示,农民家庭最大的负担是医疗、生产投入和教育费用。受访农民中认为“医疗是家庭最重负担”的比例最高,占26.5%;其次是“农业生产投入”和“教育费用”,分别占22.9%和20.0%。当下农村因留守人员中老人、儿童所占比重大,对医疗、教育和生活生产扶持有较高的期待。扶贫的重中之重,是形成保障农村贫困(弱势)群体病有所医、学有所教、老有所助的社会救助体系,维护底线公平和教育机会公平。(3)社会救助体系标准单一,大多数社会救助项目都严重依赖低保标准,使低保标准负担了太多的“责任”。目前医疗救助以诊后报销为主,这一程序导致困难群众因无力垫付医疗费而无法就医进而无法获得救助。需要医保、社保、住建等多部门联合研究解决社会救助资格鉴定难的问题,优化社会救助的申请程序,减少困难群众因部门间相关程序相悖得不到救助的问题。上述问题的存在都涉及乡村社会保障和社会救济体系的改革问题,是全面建成小康社会的实质性构成部分。

   第五,改变以权利歧视为基础的城乡二元发展模式。在当下的农村,很大一部分农民的收入、生活的来源主要依靠进城务工获得工资性收入。城乡二元体制造成城乡资源要素难以自由流动和合理配置,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距甚大,导致中国的人口城镇化率严重滞后于工业化水平。实现城乡居民政治权利、经济权利、社会权利的平等,需要改变现在的城乡发展模式,它涉及社会保障、居民身份、产业转型等体制性、制度性和政策性问题,其中户籍制度改革必须与教育、医疗、卫生、社会保障等制度体系和政策体系的改革同步推进。对上述关系农民权利获得方面的体制性改革,直到今天也进步不大。另外,在学术界和三农问题研究领域有一种被公共部门认可的、比较活跃的观点或看法,即维持城乡二元发展模式对国家财税汲取能力(“蓄水池”)和维护中国政治社会秩序(“稳定器”)都有利。理由一是农民需要“依托农村和农业”来维系自己“致富奔小康”的梦想;二是进城务工的农民工在城市没有“出路”时,农村就是他们的最后“退路”,也是他们的基本保障,正是因为进城失败的农民有退路,中国才有应对经济周期的巨大能力。这种观点或看法不是基于农民权利或人权的提问方式和思考方式,相反它是以“社会稳定和国家现代化”为目的,其立论的观念还在计划体制当中但却试图从当今乡村社会发展实践中寻找新根据,并极力主张维护一种建立在权利差别体系上的城乡发展模式。这本身就颇成问题,它的实质是要维持一种统治秩序而不是要解决乡村贫困问题。事实上,上述观点带有鲜明的国家主义现代化特性,它的立论和依据都相当陈旧且混乱不堪。之所以提到这类观点是因为它恰好与当下的三农研究主题和乡村贫困治理政策取向有暗合之处。以权利歧视为基础的城乡发展模式的一个现实的反例,就是当城市就业机会减少或向农民关闭时,数以亿计的农民工的大部分工资性收入来源就基本上没有了,他们的归宿当然是乡村,但依靠边际生产率为零的农业为生,许多人很可能会重新陷入生活和生计难以为继的贫困甚至赤贫当中。总之,改革以权利歧视为基础的城乡发展模式,就是要打破城乡分治结构、建构城乡一体的社会保障体系、城乡公共服务均等化、城乡权利平等的制度保障,最终实现城乡居民分配公平与分配正义。

  

   结论与讨论

   乡村贫困除了经济范畴上的物质匮乏因素之外,同时还依赖于其他决定因素,其中农民实质权利的缺失直接与经济贫困相联系。换言之,乡村贫困不仅包括收入贫困,更包括权利贫困和制度贫困,这一评价性原因能够在中国乡村社会找出它的全部经验性关联,并且在城乡分治体制下,乡村贫困与权利缺失具备了实效性原因的所有含义。改变乡村贫困现状,需要政府和社会在农民(包括农民工)的生存、健康、教育、社会保障等领域承担责任,更需要农民作为乡村社会发展的主体在全面的社会交往和社会变革中发挥主动作用。因为政府和社会的责任对乡村贫困治理具有决定性意义,“一方面,对于自由权利、宽容、交换和交易的可能性的社会保障;另一方面,对于人类可行能力的形成和使用上极端重要的那些条件(诸如基本医疗保健或基础教育)的实质性公共资助”。经验分析表明,当前乡村贫困治理的中心问题,就是以农民权利获得为中心进行全面的制度改革和社会改革,将政府包办式贫困治理转向政府、市场、社会多元力量共同参与的以权利开放和市场经济体系为中心的乡村贫困治理体系建构上。

   关于乡村贫困治理问题,当今的学术界和公共决策部门主要把它放在“经济发展是解决一切问题的关键”的宏大主题和叙事方式的框架下来立论和制定政策。这可以从如下两个方面来解释:一个方面是因为“国家政权建设与农业剩余分配构成了中国现代化建设的一个基本矛盾”,也就是说,把农业看作是剩余的唯一最终来源,以至于农村一直是国家工业化或现代化的财富积累来源中心,但问题是,现代经济的发展已使土地的价值越来越小,土地变成了不太重要的生产资料,农村经济社会发展的结构性问题已经不是原来意义上的增长问题了;另一个方面是因为政治社会秩序稳定的需求。保持城乡二元分治结构,把农民人身与土地连在一起,有利于乡村社会秩序的稳定,但改革开放的一大特征就是权利开放,包括政治权利、经济权利和社会权利等方面的有限开放,而城乡二元体制则是以剥夺农民的权利为代价,让农民安于封闭的依附性乡村社会关系当中。

   中国的发展经济学、“三农问题”研究通常把经济增长和物质匮乏置于乡村贫困的主导性论述中心。所以这类研究一直是从生产效率、国民生产总值(GNP)增长、个人收入提高、城市化、城乡统筹协调发展出发来推出农村贫困治理政策“顶层设计”的。这种以“对经济发展是否有利”的提出问题方式,通常是把乡村个体行动者身处其中的权利分配体系看作一个既定制度事实加以接受,关注效率而忽略平等,重视经济因素而忽视个体的权利、自由以及其他非经济因素,以至于关于这类问题的研究或对策设计,要么只能停留在工业化和城市化的宏观叙事框架上,要么陷入对乡村贫困具体经验问题的碎片化论证当中,以此推动或配合公共决策部门将它们的三农政策、项目制、扶贫方案建立在这一只具有“部分真实性”的诠释基础之上。换言之,在对乡村贫困原因的解释上,发展经济学或三农问题研究通常或习惯性地绕开造成乡村贫困的核心问题即农民权利缺失问题,其立论仍然停留在传统“以农立国”和国家主义农业现代化的旧观念中,只不过是变换了一种逻辑表述方式,即在人口的增长比生存的必需品增长还快的当下,物资匮乏或经济增长自然成为中心问题,所以只有工业社会的管理和生产技术才能够解决乡村贫困这个“世纪性”难题。事实上这是从传统的“无农不稳”的路径依赖并按照现代经济学或发展理论的国民生产总值增长或工业化来定义“发展”的过于简单化的狭隘观念。与其说它对乡村贫困治理具有令人信服的解释力,不如说它客观上把乡村贫困的实质原因给掩盖了。

   关于乡村贫困治理的主体问题,主导性的认知是一种“政府思维”或“政府的角度”,它的基本特征就是“按照想象的计划重构社会”的“建构论理性主义”(constructivisitrationalism)。只要在农村发展战略的科学规划和指导下,依靠雄厚的经济资源和强大的经济权力,就一定能够消除乡村贫困,所以它的具体策略就是功利性主导下的资源下沉和资本投入。但它的另一面则是:不从乡村权利分配体系上进行关联性的制度改革和社会改革,不把经济的发展与制度的转型关联起来。所以,针对乡村物质匮乏的客观现实,地方政府通常采用“专项治理”的选择性和运动式策略,比如产业脱贫、搬迁脱贫、生态补偿脱贫、教育支持脱贫、社会保障兜底脱贫等“分进合击”的治理方式,期望短期内实现乡村贫困人口数字的减少甚至零增长。这一乡村贫困治理体制机制,它的基本特征就是调动(国营和民营)资源以各种扶贫规划、方案、模式席卷于乡村经济社会生活的各个领域,以至于在乡村贫困治理领域我们看到的只有公共部门(政府)在经济社会领域的支配或垄断地位,而市场力量和社会力量则被置于客体的位置上,如此一来,乡村贫困治理成了公共组织规划的目标和公共权力主导的贫困治理过程的逻辑展开形式。从乡村社会关系视角看,乡村贫困向我们展示的却是另一种经验性关联,即乡村贫困无不与农民的各种权利缺失密切相关。因此,消除产生乡村贫困的根源则必须从开放权利方面入手,它主要包括两个方面,一个方面是农民政治权益获得,其中包括政治参与、权益分享、平等和公正的要求等;另一个方面是农民社会权利获得,其中包括个人权利、经济权利、社会权利和文化权利的获得。因此之故,乡村贫困治理就要以乡村社会为主体,以农民的个人权利和社会权利的实现为方向,一方面改革传统的权利分配体系,这涉及乡村市场体系、社会保障权利、社会救助体系、享受公共教育、医疗、养老等社会权利、城乡居民政治经济社会权利的平等;另一方面致力于构建乡村公共性社会关系和权利关系,其中核心的部分就是推动乡村自治组织包括村民自治组织以及其他建立在契约关系上的农村经济合作组织等的发展壮大。前者以个人自治权和社会自治权的法律保障为中心,后者大多是指乡村中从事合作经营的以营利和参与市场交换为生产目的的农业劳动者,事实上这种把耕作与市场联结起来的合作组织的发展和壮大,标志着农村走出贫困状态的实质性一步。对上述村社共同体权利或内生性的经济共同体组织的发展权利而言,公共体制迫切要做的事情,是把公共组织(政府)与乡村自治组织的关系法治化、秩序化和制度化,再造社会资本与经济资本界定公权与私权的原则边界,厘清政府与市场、社会之间的权利关系和法治关系,这是乡村社会摆脱贫困和乡村贫困治理所必须具备的基础性结构条件和乡村社会进步的内源性动力。

   作者系中国社会科学院政治学研究所研究员

  

   转自:《学术月刊》2020年08期

  

  

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本文责编:陈冬冬
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