周庆智:乡村贫困及其治理:农民权利缺失的经验分析

选择字号:   本文共阅读 155 次 更新时间:2020-10-18 07:53:34

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周庆智  
造成资源使用的无效率;另一个是不断强化的监督执纪和问责,逐级下压到基层政府,基层政府必须倾全力来完成扶贫任务的指标要求,导致基层政府动员党政系统的一切力量,去实现考核目标。这促使基层政府的行为短期化、功利化,倾向于采取立竿见影的方式获得扶贫目标的实现,造成形式主义和官僚主义。实地调研中发现,部分地方存在对“两不愁、三保障”的简单化理解和处理方式,例如,在贫困村异地搬迁政策执行中,地方政府未能考虑实际农村居住人口规模和结构特点以及农民生产生活方式来进行合理规划,搬迁后的新村房屋仅具有居住功能,村民仍然依赖于旧村的土地和农具从事农业生产和日常养殖,导致新村房屋大量空置,资源利用率很低。此外,异地搬迁的户口门槛还引发了村民群体分化和利益矛盾。村民中部分家庭因一方户口为非农户无法享受政策补贴,仍然留居旧村。与旧村房屋结构相比,新村房屋需要增加冬季供暖。取暖开支若由农民承担,会产生社会矛盾,若由政府承担,又会增加新的财政负担。如此扶贫使贫困户的现状似乎暂时得到了改善,但实质上没有达到群众满意的效果,资金资源利用效率低下,脱贫致富缺乏可持续性。上述问题都是包办式贫困治理难以克服的悖论,即权力与责任脱节、权利与义务脱节、公共性与公共福祉脱节,官僚主义与现实主义,成为包办式贫困治理的基本特征和表现形式。

   第二,资源配置的非市场化。依靠项目制和资源下乡带来的雄厚财力支持,基层政府决心增加公共物品和扩大公共服务,但它采取的策略是积极地进入市场领域,政府掌控和配置的资源出现越来越增多的趋势,在主导市场的同时,试图把任何一种经济都变成公共资产和私人资产的混合体形式。表面上的原因是,在广大农村地区,农业产业投入大、周期长、风险高,社会资本参与扶贫产业的积极性不高。因此,扶贫产业就要依靠政府财政资金和帮扶单位资源的带动。其结果就是,基层政府在地方扶贫产业项目中,借助法人和股权结构的转化,变相成为市场主体。但公共部门成为市场的主体一直要面对一个平等与效率的选择问题:如何分配财产收入,如何组织劳动力市场,如何平衡政府的政策偏好与个人的利益偏好,如何防止在经营活动中公共官员的贪渎腐败行为,等等,这些体制性制度性问题在政府的扶贫过程中都有大量表现并日渐显性化。另外,按照农业产业在带动扶贫方面的指标性要求,社会资本进入乡村后须与政府签订一些有悖于市场规则的条件,社会扶贫产业负担过重,难以按照市场规律发展起来;再者,政府产业扶贫资金的集中投入事实上支持了村集体经济的发展,意味着政府全面干预和介入乡村经济和社会生活当中。但扶贫产业从项目的遴选、资金投入乃至失败的经济损失均由政府承担。上述种种,增加了地方政府(负债)财政风险但最终债务还是要纳税人来还,消除贫困的结果却给纳税人制造了新的经济负担,最终阻碍了地方市场的发育、发展和成长。

   第三,利益分配集体化。在公共政策实践和学术界中,一直有一个不便言说的观点,即集体支配现有资源是解决乡村贫困的最佳方案和最优制度选择。事实上自本世纪以来,一些地方政府就把发展集体经济与乡村贫困治理关联起来。第一步,解决权力集中问题。资源的集中意味着权力的集中,或者说权力在哪里集中资源就应该在哪里集中;第二步,资源在各个公共部门之间以及社会之间独占不同的“份额”并主导资源配置形式。只要各类公共组织都有了“资源”或曰“抓手”,权力就实实在在落在了地上;第三步,农民以土地、资金、劳动力等要素参与到这种集体化的利益分配形式中。这样做的扶贫效果,姑且不论。应该关注的是造成这种情况的更深层原因,即农村经济体制改革的不彻底即村级“政社合一”体制未被打破,为这种发展“集体经济”的做法提供了路径依赖,结果一是农民的经济组织成员权与社区共同体成员权始终纠缠不清,“政社合一”在村庄层次上继续保留;二是每一种成员权自身的合理设立未能实现。上述体制性制度性问题的遗留,使基层政府在国家扶贫项目运作中,可以很方便地通过利益分配的集体化形式来发展集体经济,将生产和社会管理统一掌握到公共组织手中。另一方面,我们更要关注的实质性问题是:即使通过集中支配生产资料能够生产出足以满足基本需要的集体产品,但公共组织必须要解决这样一个“道德问题”:如何进行公正的分配。因为这个问题正是计划经济体制破产的原因之一。

   从根本上讲,乡村贫困的原因主要是制度匮乏和权利匮乏。良好的制度和权利保障体系当然并不能保证每一个人都能获得一份财富和收入,但没有权利保障和法治秩序,就不会有市场资格和机会、平等和效率,这却是毋容置疑的。地方政府的大规模扶贫行动,可以(暂时)解决物质匮乏,但获得自由发展的权利不仅是消除贫困的首要目的,而且也是促进经济社会发展的不可缺少的手段,况且(以规划和设计为特征)运动式的扶贫行动是要消除乡村贫困的结果而不是去改革造成贫困的传统权利分配体系,这当然不可能改变大多数农民被传统农业束缚、基本权利贫困及其能力缺失的现状。地方政府在政治责任与行政责任的双重压力下,乡村贫困治理通常能够取得的是救济式的、施舍式的减贫效果,以及不断飙升的扶贫成绩数字和政府权力的扩张和增长。反过来讲,乡村贫困不是一个政府可以一劳永逸解决的问题,首先,这是一个它难以根本解决的(基于财富、权利、声望上的差异)社会不平等问题;其次,乡村贫困问题本身就跟它的政策导向有直接的关联性,因为它仍然是权威分配体系和资源分配体系的中心,它的贫困治理政策本质上就带有平均主义的特性;再次,它寄希望以垄断性的行政方式(而非市场方式)来解决贫困问题,后者过于膨胀的结果就一定会束缚个体权利,垄断市场,抑制社会的竞争力和创造力。

   在今天的农村,真正以种地或“农业”为生的农民占比不大,或者说,种地或“农业生产”只能成为他们维持生活生计的手段,如果他们的生活生计都落在种地或“农业”上,那么他们就不能避免陷入贫困当中。从农业社会进入商业社会,农民最需要的是市场和职业机会,但他们的经济活动却只能维持在一个有限的交易区域内,粮食生产无利可图,种植业可以以营利和参与市场交换来获得收入,比如到集市做些小生意,去邻近的村镇打个散工,维持一种温饱水平并没有问题,但这些并不能让他们转变为市场经济的主体,这与传统的“农工互补”没有质的不同。另一方面,农民生活最大的压力来自教育支出、医疗、养老等方面,这方面的权利缺失和权利不平等,使他们随时可能陷入贫困甚至赤贫当中。换言之,他们需要的是市场权利以及各种基本权利的保障和公正的利益整合体制机制,而政府追求的目标如粮食增长、经济增长或GDP跟他们的生活和生计的改善没有多大关系。因此,改变乡村贫困与农民权利缺失的结构性关联,需要紧紧围绕乡村社会关系和权利关系这个核心结构部分进行一系列的制度改革和社会改革。

   第一,建构以自治权为核心的乡村共同体。乡村贫困治理不能只见农业(粮食增产或农业开发)和农民(扶贫对象),而不见乡村社会。要把乡村社会作为一个整体和主体,这其中的基础结构就是村社共同体建设,核心是要把自治权利赋予所有村民。因为,村社共同体的权利属于每个成员而不是、也不能属于其他组织或机构−比如(村民委员会)自治机关或(乡镇政府)公共部门。乡村社会各种关系网络必须建立在村民的个人自治权和社会自治权(其中最重要的是政治权利和经济权利)的广阔基础上。对于村社共同体成员的生存权来讲,就是每个人都有其自尊的信念,要求有像样的生活−起码的营养、保健和其他基本的生活条件。村社共同体成员权利之于乡村贫困治理,在于村社共同体能够围绕利益平衡和社区发展做出他们自己的决定;对来自国家的财政和来自社会的资本的利用,村社共同体依据自身的成员利益做出选择,等等。在当今的乡村社会,除了村民自治组织外,还有近十多年来大量出现的一些建立在契约整合关系上的新型自治组织−农村经济合作组织、合作社、农民协会、外来非营利组织、社区发展基金、行业协会以及一些社区文化组织等,这些组织都是依托农村社区利益重塑社会资本和经济资本做出整合的结果。在今天的乡村经济市场结构中,单个的“农业生产者”在讨价还价中处于极其弱势的地位,这些农村经济合作组织主要是以市场机制建立起来的,市场机制本身就蕴含着公民基本权利和政治权利以及公共行动的选择权利,这些权利在确认一个人财富的合法来源的同时,也推动了村社共同体以及其他自治组织成员的政治权利、经济权利、社会权利的制度化、程序化和法治化。

   第二,重塑以权利为基础的乡村市场体系。传统乡村的结构是小农经济加上手工业(“农工互补”)的一种生产生活方式,它的经济从来不是单一的农户经济。近代以来的变化,“国家政权建设与农业剩余分配构成了中国现代化建设的一个基本矛盾”,也就是说现代国家建构(state-building)一直致力于国家财税汲取和社会控制动员能力,农村成为它的资源积累的来源和政治秩序的基础。这样的历史进路和现代逻辑,对于乡村经济社会固有结构的影响一直不利,有学者把这种不利归纳为三次“破坏”:第一次是西方工业品的涌入对农村手工业以及城乡交换结构的毁坏作用,使农民的生活和生计都压在了“农事”即耕作上;第二次是1949年后的农业集体化使乡村社会本身的产业窄化,农民只有粮食和种植业可做,结果就是整个乡村原来结构里的“农工互补”被彻底破坏掉了,再加上乡村可以跟城市交换的东西越来越少,农民只能是更加贫困了;第三次是1990年代初以来的快速工业化和城市化导致所谓“农村衰败”。这是把乡村社会“农工结构”与自主性发展关联起来的观察视角,但毫无疑问,我们已回不到传统小农经济加上手工业的所谓“农工互补”的那种封闭的“以农立国”的村社共同体时代,我们面对的中心问题是,建立乡村市场关系和城乡交换关系,如此,乡村社会中以营利和参与市场交换为生产目的的农业劳动者就会有广阔的职业选择机会,而政府最该做的事情就是,扶持、培育市场,维护法治规则秩序,使乡村经济多样化和农民就业、收入、生活来源多元化,让农民真正实现“以贸易为基础的权利”“以生产为基础的权利”“自己劳动的权利”“继承和转移的权利”。因为“一个人支配粮食的能力或他支配任何一种他希望获得或拥有东西的能力,都取决于他在社会中的所有权和使用权的权利关系”。再者农民也是“理性的经济人”,完全能够判断自己的利益所在并做出对自己利益最大化的选择,前提是必须有一个基于法治和契约关系上的乡村市场体系。以市场发展打破封闭,以契约取代身份,实现权利开放,这是乡村富庶的实质,实现所有这一切就不会让乡村社会陷入真正的衰败和贫困当中。

第三、实现农民获得公共服务的权利。农民获得公共服务的权利包括享受公共教育、医疗、养老等社会权利。改革开放后,政府提供公共物品的责任增大,但不断增长的巨量财政资金也大大提升了政府公共物品供给能力。仅从2007年至2015年看,中国预算内社会保障与就业支出增长了2.49倍,社会保险基金支出增长了3.94倍,两者合计平均增长了3.35倍。但由于针对农民权利缺失的制度改革滞后,体现在城乡差别、地区差别、经济社会发展水平差别等等权利差异性影响因素并没有消除,这使得大力推进的城乡基本公共服务均等化举措仍然是一个国家扶贫攻坚的重大努力方向。中国政府自1986年开始扶贫开发,2015年明确制定并实施脱贫攻坚战略,该战略目标是,到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。具体而言,实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。显然,这一战略目标的实现涉及一系列制度改革和社会改革,或者说,实现这些目标一方面要求政府积极作为,从改革歧视性的社会制度和社会政策包括城乡二元分治体制、户籍制度以及一系列城乡分别对待的歧视性政策体系等入手;同时政府要致力于乡村社会的基本权利的保障、政治权利的实现、社会权利的平等、经济权利的公平等方面的改革。这些目标实现的实质,就是以乡村社会为本位,以个人权利和社会权利为中心,致力于构建乡村公共性社会关系和权利关系,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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