周庆智:乡村贫困及其治理:农民权利缺失的经验分析

选择字号:   本文共阅读 155 次 更新时间:2020-10-18 07:53:34

进入专题: 乡村贫困治理  

周庆智  
其先天不足的自主权现在已没有多少实质性内容和意义;二是其他农村合作经济组织形式的自主性受到(土地)产权的不确定性和行政干预、市场准入、农业社会化服务体系不完善等多方面牵制和约束而在经营活动中上处于很弱势的地位。这两类乡村共同体组织还有一个共同的问题:土地产权和其他生产资料的非私人性,后果是这些组织没有(完整)独立性和自主行动能力。概言之,乡村共同体成员权的缺失直接影响到共同体自主决策和行动的能力,村民自治失去自治的本质特性,而农民合作经济组织或农民专业合作社与现代意义上的农民合作社原则又没有多大关联。它们都不能引导普通农户走向富裕,广泛实现农业产业化,进而引导整个农村走向农业现代化。最后,上述各类共同体组织都没有成员权的法律保障,反过来讲,不管未来乡村社会成员利益以怎样的形式和结构得以组织化,法治是社会自治制度化的保障,是社会共同体存在的基本条件,人们对社会共同体自我治理能力的信心就确立其上。

   第二,财产权问题。财产权或财产权缺失对生活在乡村的农民贫困群体具有如下含义:经济活动的约束条件是怎样限制了他们的可行能力。这主要是指个人享有的将其经济资源运用于消费、生产或交换的机会,这个机会如果变成约束条件,那是指对人的经济活动的束缚、限制、干预。以农民的土地权利为例,这个权利内涵的界定从最初法律规定的不明确到今天还在讨论中的所谓“三权分置”(所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转),基本是围绕着“农村土地承包权采取农民集体经济组织内部的家庭承包制,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村用地,可以采取投标、拍卖、公开协商等方式承包”这个规定展开的,这个含混不清的法理表述既有公有制度的一般特征,比如家庭财产之外的生产类财产,一般属于公共组织或集体组织所有,也有个人拥有的所谓“经营权”和“承包权”,后者又以对集体组织付出一定的对等义务为条件。如此一来,乡村各种形式的财产权属问题、以及大量财产纠纷由此而生,比如地权纠纷虽然貌似法律和经济问题,而实际内容却是政治和社会性主题−不同理念、利益、身份和权利的社会平衡结构并未形成,缺乏对权利的法律界定“生产”认可(合法化)的社会机制,因而产权规则难以制度化。这就能够理解为什么农民土地权利受到的诸多约束条件。实质上,农民的土地权利与乡村贫困存在一种更为基础性的关系,这是因为财产制度、土地权利等方面的束缚限制了农民运用其资源进入生产和交换领域的机会,它甚至阻碍了传统农业向现代农业的转型,使传统农民不能成为以营利和参与市场交换为生产目的的农业经营者,以及传统农民向农业生产者的转化。所以,我们看到了关于农民土地权利的旷日持久的争论陷入土地所有和土地经营的各种不同形式和多边规则或势力的博弈和权衡当中。总之,农民土地权利的界定加入了所有制性质、某些意识形态方面的考虑、城乡关系、土地与财政、土地与资本、国家安全和社会稳定等等非权利因素的考虑,这些都构成了农民经济活动和经济权利的约束限制条件。

   第三,社会保障和社会救助问题。改革开放后,乡村社会的社会保障和社会救助发生了一个结构性变化:它的提供责任逐渐从家人负责、社区救助、单位和地方企业支付,成为各级政府的社会责任。从实地调查上看,当前农村社会保障和社会救助存在的问题:第一,农村社会救助管理和监督机制不健全。其一,劳动能力程度鉴定机制不完备。民政部门对个人劳动能力程度的鉴定只能根据年龄,残疾证的等级,以及政策规定分类救助的病种来判定。社保部门关于丧失劳动能力程度的鉴定只针对工伤,普通个人的劳动能力不予鉴定。因劳动能力无法鉴定,导致一部分低保申请搁置,无法继续。其二,家庭和个人的异地财产较难核查。目前社会救助家庭经济状况核查系统,基本上可以查到个人名下的车辆、存款、工商注册等信息,但对于存款、房产、车辆信息在外地的却难以查询。其三,对违规领取低保金的惩处不完善。对于隐瞒财产、隐瞒子女、隐瞒收入违规领取低保金的家庭,目前的惩处措施只是追缴低保金,无法对投机的人形成震慑。第二,“低保户”成为其他社会救助受益者的资格条件,使救助叠加且集中化。农村“低保”标准在实际工作中常被应用到其他社会救助项目上,如医疗、教育、住房救助等。低保户可以享受更多社会救助和社会福利方面的优惠条件。“低保”标准的泛化使用,加之“低保对象”群体规模狭小,使整个社会救助体系出现了福利叠加和救助集中化的现象,这一方面造成社会资源分配的不公,另一方面因为身份附加值增大,造成农民群体间的分化和负向比较。由此导致“低保”“贫困户”身份成为农村资源争夺和社会矛盾多发的诱因。第三,农村低保制度与政府扶贫计划未能有效衔接。从政策制定角度看,比如,政府扶贫项目和社会救助是保障农民基本生存权的两个相互支持的体系,面向的困难群体应大致相同。但现实中,制度或政策受益群体差异却比较大。这表明两个反贫困的制度核算体系和标准不对接,亦因具体的核算方法和排除性限定条件,如采用计算应得收入、应得赡养费的方式,将有些实际需要救助的困难家庭排除在外。从调研情况看,国家扶贫项目定义的贫困户绝大部分都是老弱病残或几无劳动能力者。这部分贫困群体实难依靠内生动力脱贫。但目前扶贫政策更强调挖掘贫困户内生动力,并不倡导低保制度兜底。第四,反贫困政策瞄准偏离以及群体边际差异,如有些农村地区将“低保”与年龄、计生、维稳挂钩,与人情相连,与村公益劳动紧密联系。不支持村级公益事业者,即使符合条件也难以在民主评议环节得到支持。反贫困政策保障对象享受“建房、看病、小孩读书、生产”等基本不花钱的帮扶措施。边缘贫困户、低保边缘户以及非贫困户群体互相攀比,对政府扶贫和救助政策产生不满。农村社会保障和救助体系除了保障弱势贫困人口的基本权利之外,还具有维护农村社会稳定、化解社会矛盾和利益冲突的功能作用。

   乡村贫困还有一个体制性和结构性原因,即造成农民工群体权利缺失的城乡发展模式。也就是说,农民工群体走出贫困有一个“从身份到契约”的问题。这首先要解决城乡二元分治体制,这个分治体制根据居民户籍身份实行属地管理,居民只有在个人与户籍相吻合时,才会享有各种合法的权利,其中包括个人权利、政治权利、经济权利、社会权利等,换句话说,农民工的上述权利不在城市而是在乡下。这产生了两个后果,一个是农民工最终要回到乡村,这必然要在就业和资源上与留在乡村的农业人口构成竞争关系,结果是农村和农业人口并没有下降;另一个是回到乡村的农民工又不能获得收入增长,以农业为生的报酬日渐低下,生活质量和生活水平不能得到多少提升。这样的城乡发展模式除了拉低中国的人口城镇化率,回乡的农民工也没有使农村生产率提高和财富水平有所改善,从而推动乡村经济社会的发展进步。

   从传统农业向现代农业的转型上看,农村人口外流是农业进步的必要条件,因为农村人口的减少并以工业的步伐前进和人口城镇化是社会现代化两个并行不悖的发展方向。但对于中国的农业、农村和农民来讲,这却不是一个充分条件。一方面,改革开放后农业劳动人口的数量急剧减少,留下来的农业经营者却不是年轻的一代,后者对农村发展几乎不抱希望,而不能或不愿意离开农村的基本上又是不能适应农村经济发展和技术进步新要求的老一代,乡村人口不可避免地陷入只能维持生存和温饱的边际生产率为零的传统农业中。另一方面,外流的农村人口(主要是农民工)又与农村社会有着一系列权利关联,而这些权利关联又因其离开户籍所在地而虚置,没有任何实质性意义。总之,农业职业人口的大量外流是改造传统农业和城镇化发展的条件和结果,不管这种变革采取什么样的经济社会形式。但中国的情况却非常不同,农村劳动力资源的流动在给城市发展带来“人口红利”(廉价劳动力)的同时,由于城乡权利二元结构的制度安排,城市不能安置如此庞大的一个主要从事二、三产业的劳动者,它并没有给城镇化和乡村社会发展带来实质性进步,农民工群体依然是乡村贫困群体的构成部分或潜在的贫困人口。事实上,农民工群体身份特征或权利剥夺带有传统计划体制遗留的所有意义,如此城乡居民的权利分配差异成为乡村贫困的根源之一。

  

   乡村贫困治理:权利获得或经济增长

   当下的乡村贫困治理,是针对乡村社会的贫困现状(结果)采取的行动。公共部门的政策取向明确而直接:通过行使极大的经济权力和行政权力,试图以国家财政的转移支付和社会资本的聚集来消除乡村贫困。在乡村贫困治理实践中,地方政府不仅是政策主导者,也是市场的主体,例如,专项扶贫或产业扶贫的关键特征,就是政府既是收入−生产性资产的主要所有者,也是劳动力的主要雇主,这种混合体形式的市场主体在当下的农村扶贫中大量地涌现,它类似于传统计划体制思维逻辑主导下的资源配置方式,而不是市场逻辑下的资源配置方式。并且在“晋升锦标赛”和“压力型体制”的双重驱力下,地方政府行为功利化和短期化,它要直接获得的目标就是政治合法性需求和绩效合法性实现−乡村社会政治秩序的稳定以及乡村经济欣欣向荣和国民生产总值(GNP)生机勃勃的增长。

   一直以来学术界包括“三农问题研究”基本上是从政府的思维或政府的视角来看待和思考乡村贫困问题的,他们的关注重点也基本一致,即立论出发点大都落在经济增长、粮食增产、产业发展等“农业发展战略问题”上。这些问题与农民在教育、医疗、就业、养老等方面的权利获得的关联性并不大,对乡村贫困人口基本能力的提高也没有多少实质性意义。再者,地方政府关注乡村贫困问题的另一个关键目标是乡村社会政治秩序的稳定,即防止农民因为贫困发生纠纷、上访甚至群体性事件。另外,学术界和三农问题研究还有一个一直没有发生变化的思维框架或研究范式,即把所谓“三农问题”的农业、农民、农村三个领域分割开来进行立论、规划和设计,或者说,学术界或“三农问题研究”的这种“政府思维”或“政府视角”从来没有把乡村社会作为一个主体或整体来思考,也就是说,几乎所有的研究范式和公共政策思维取向都不是把乡村社会作为一个主体性的存在放置于乡村社会关系和权利关系的范畴上。

   政府主导的乡村贫困治理带有鲜明的“后全能治理”特性。这种后全能治理的主导机制和形式,就是热衷于搞规划、搞设计,比如,没有产业可以给你规划出来一个产业,没有市场可以给你制造出来一个市场,没有生活景象可以给你设计出来一个生活景象,等等。各种经济发展或社会发展方案以不同的形式大举进入市场领域和社会领域甚至进入村民的日常生活领域当中,诸如各种运动式乡村建设项目、家禽饲养或禁养政策、雄心勃勃的种植计划、以及各种不切实际的样板推广方案等。这些“规划出来的乡村贫困治理模式”颇成疑问,一方面,以农民世代使用的各种生产要素为基础的(粮食增产)传统农业已无边际,但新的(以营利和参与市场交换)生产要素又发展不起来;另一方面,各种规划或方案因地方差异性以及经济社会生活的不确定性或未知因素几乎必然会产生不可预见、成败难料的结果,例如,研究者在农村调研时经常会观察到树立于田间地头各种已废弃的建设规划蓝图与类似于城市社区的整齐划一的村落人家,还有基层政府干预农民经济活动造成的生肉和果蔬的大跌或大涨造成伤农现象,等等。这些对乡村贫困面貌基本不会带来实质性的改变,但对于地方政府来说,诸如此类“规划出来的乡村贫困治理模式”就会体现在生产效率跃升、国民生产总值(GNP)增长、个人收入提高等各种统计数据构成的政府(扶贫)工作成绩单上。

   下面我们从基层经验材料中来对地方政府主导的乡村贫困治理的一般特征做一个概括和分析,需要说明的是,这只是一个一般性的概括,事实上不能避免会存在许多例外情况,但从方法论上讲,这正好说明我们要讨论的问题的合理性及其学理价值和意义。

第一,包办式治理。包办式贫困治理有两个制度层面的原因:一个是由于行政压力型体制的执行逻辑,导致扶贫工作任务和考核指标层层加码,基层实际情况和需求难以向上反映,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 乡村贫困治理  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 农业与资源经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/123195.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统