周庆智:乡村贫困及其治理:农民权利缺失的经验分析

选择字号:   本文共阅读 155 次 更新时间:2020-10-18 07:53:34

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周庆智  
在中国乡村社会变革中,诸如土地改革(土地所有权的再分配,即土地所有权由人数相对较少的富有者、大量土地的所有者−如贵族、庄园、农场主,或通称为地主向那些耕作者的转让)、农业集体化(政府直接指挥社会全部的生产资源)、家庭联产承包责任制(土地所有权与经营权的分开)等,对乡村社会贫困问题的解决带来了相当直接甚至是决定性的影响。这些制度改革有一个共同点,都是围绕着(土地)财产权的重新界定这个中心问题展开的,实质上是对农民权利(政治权利、经济权利、社会权利等)的赋权改革,它一方面导致了传统农业中生产要素重新配置的结果,另一方面与建立在集体主义价值上的集体经济不同,新经济政策为乡村社会各种关系的网络建立在人的动机和人的利益的广阔基础上提供了制度条件。例如,家庭联产承包责任制给乡村社会关系结构和组织结构带来了多方面的影响,其一是农民的基本生活得到了(物质)保障,从过去那个造成普遍贫困的体制中挣脱出来;其二是农村产生的大量剩余劳动力进入城镇务工就业(农民工群体的出现)以增加工资性收入,同时又大大推动了中国的工业化和城镇化进程;其三是乡村社会重新组织化,一个是实行村民自治,另一个是基层政权上收至乡镇一级。农民的自主权和自主性空间得到了扩展和延伸。这些制度上的改变涉及经济机会、政治自由、社会权力、接受基本教育的机会以及对职业选择和市场行为的鼓励机制等方面的改变,带来了乡村社会关系和权利结构的变化,这些变化被证明对改变乡村贫困状况具有直接性的关联和巨大促进作用。

   第一,农民的基本权利获得方面的变化。改革开放40年经济社会变迁,农民的公民权在两个方面即居住与迁徙自由和财产权方面获得了有限的但却是具有实质意义的改变,这主要包括资源(财产、资本和人力资源)流动、控制权的变化。前者的变化主要是农民有权拥有自己的劳动力,之后(可以离开土地到城镇就业)农民工职业群体出现,但由于户籍制度等方面的限制,农民工群体的权利现状却把农民权利不平等事实进一步凸显和放大。后者的变化就是实施家庭联产承包责任制所造成的控制权变化,作为基础性的生产、生活资料,土地事实上(而不是法律上)掌握在农民的手中。对乡村社会权利结构来讲,上述权利状况的变化,一方面使农民从单一的经济活动向多元的经济活动转变,机会结构出现分化,职业选择的机会增多;另一方面资源控制权的变化使农民有权拥有自己的资源(土地使用权和经营权)并促使其积累财富的方式发生了机会性的变化。比如农村经济合作组织的出现、个体商户(私营业主、工商户、种养户等)的发展、城镇市场的有限开放等等。农民权利获得和乡村权利开放的直接变化之一,是以营利和参与市场交换为生产目的的农业劳动者的出现,后者已经不再是传统意义上的小农生产者,传统农业生产之外的收入不仅使他们有能力脱离乡村物质匮乏的状态,而且生活质量也取得了很大的提升和进步。

   第二,农民的政治权利获得方面的变化。实行村民自治,赋予了农民以选举权与被选举权,这对农民政治权利的实现具有指标意义,此其一。农民参与和监督农村公共事务的权利也是开放的,即村级行政与村务管理的监督权和知情权的实现,提高了农民表达自身需求的能力,此其二。对个体农民利益诉求和维护正当权益渠道的开放,比如通过信访、行政诉讼等方式提出要求和建议,进行申诉、控告、检举等维权行为,此其三。上述政治权利变化的实践表明,个人权利与政治权利要结合起来,后者是前者的保障。这些政治权利的获得对消除那些限制人们自由的主要因素,如经济机会的缺乏以及系统化的社会剥夺、忽视乡村公共设施以及地方政府的不法作为和过度干预,起到了积极的、有时甚至是决定性的作用。改革开放以来的发展实践表明,政治权利与贫困治理有密切的、相互作用的经验性关联。关联之一,促进地方政府的“服务型政府”或“责任政府”建设,例如,政府管理导向(依法行政、建设服务型政府,改善公共服务体制等)的改革;政府服务导向(在民政、公安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务)的改革等;关联之二,民众的意见经由正式的或非正式渠道的得以上达并部分地体现在地方公共决策过程当中;关联之三,农民权利意识的觉醒和增强,例如,时常发生的“日常抵抗”或“依法抗争”等是农民在宪法的框架内对不受约束而侵害公民权利和自由的公权力进行的政治活动和抗争行为,也是其政治权利获得的一种实现途径和呈现形式。

   第三,农民的社会权利获得方面的变化。上述两种权利(基本权利、政治权利)是一种(需要国家不作为)“消极的权利”(negativerights),社会权利则是一种(需要国家作为)“积极的权利”(positiverights),因为它的对象大多是社会的底层大众和弱势群体,这些权利主要包括:工作或劳动权、财产权、受教育权、社会保障权等。(1)工作或劳动权。改革开放以来,进城务工的农民已经形成了一个新的社会阶层−农民工阶层,尽管农民工的劳动就业权利受到了种种制度歧视和限制,这在下文会谈及。(2)财产权。市场化改革的深入,农民对财产权要求涉及领域非常广泛,涵盖所有权、产权、财产处分权、法人财产权、债权、专利权、商标权等等方面的权利主张。(3)教育权。城乡二元社会结构下农村儿童辍学、教育资源分配不公平、高等教育高额收费等等问题,限制了农民的受教育权,使农村和城镇不能享有共同的受教育机会和权利,整体上看,受教育权方面进步不大。(4)社会保障权。过去的社会保障在“单位组织”(人民公社)里解决,人民公社体制解体后,部分公共物品的提供责任,从乡村和城镇的生产生活组织,逐步转移到政府部门。改革开放40多年来的政府社会保障主要集中在家庭保障、五保保障、优待抚恤保障、农村社会养老保险、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、农村新型合作医疗制度、最低生活保障制度等,这些方面不同程度地在推进和完善当中。

   上述乡村社会权利关系的调整,带来的实质变化:之一是农民从集体化导致的普遍贫困中走出来,“解决了温饱问题”;之二是农民从旧的资源控制权中获得迁徙自由,职业选择机会出现,促进了收入的提高和生活质量的提升;之三是农民获得了一部分(土地)生产资料权利,为其生产活动注入了激励因素,有了自主生产的可行能力。这些实质权利的变化具有巨大的社会进步意义,因为农民是一个身份群体,其法律特性源于社会资源(经济资源、政治资源、文化资源等)占有的不同,这种不同建立在制度化的社会差异体系之上,并且这一系列的权利不平等直接体现在对于稀缺的地位、权利和资源的分配差异上。所以,乡村社会权利关系的变化,本质上揭示的是一种“从身份到契约”的社会进步,它的意义在于,契约关系成为确定人们权利能力和行为能力的基准,它是实现现代经济生活必不可少的条件。因此,我们才能够从上述权利关系的变化当中,直接观察到乡村贫困与农民权利缺失相互关联且互为因果,亦即从权利和义务的分配上,我们可以观察到乡村贫困受到经济机会、政治自由、社会权力、促进良好健康的条件、基本教育以及开创性行为的鼓励和培养等等因素的影响,这一切揭示的是乡村贫困与农民权利缺失的实质性关联意义。

  

   农民权利缺失造成脱贫能力缺失

   改革开放后,农民的职业群体结构发生了变化:第一,家庭联产承包责任制的实施,农民解决了温饱,但当农民局限于使用传统生产要素时,他们就很少能对经济增长做出什么贡献,农村出现大量剩余劳动力。第二,乡镇企业的兴起。传统农业生产不能使农民富裕起来,大量剩余劳动力开始进城务工,在城乡间出现一个庞大的、流动的农民工群体;第三,因大中城市发展和就业机会产生的拉动效应,同时乡镇企业的衰落,农村剩余劳动力资源向大中城市集中。

   乡村贫困群体主要由农民和农民工(在城镇务工的农民)这两个职业群体构成。几十年的经济社会发展,受传统农业和城乡体制束缚的农民并没有富裕起来,与之对照的是城乡贫富的两极分化。从现实政策上看,国家一直致力于改变农村的贫困面貌,以政府投入为主体和主导,不断增加金融资金、社会资金的投入;坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量结合的扶贫格局,发挥各方面的积极性,激发贫困村贫困群众内生动力。与之呼应的是,理论界和学术界的思考主题也一直致力于经济增长和传统农业向现代农业的转型上。但从本质上看,这些主要是针对乡村贫困结果的一种功利性的治理策略和救济方式,也就是说,无论是公共部门还是知识界,在改变农民权利缺失和城乡居民权利差别对待问题上语焉不详或着力不够,比如户籍制度、社会保障权利、基本教育、医疗体制、收入分配机制等方面的改革,一直没有实质性的进展,对乡村贫困的治理理念和思考方向重点是在国民生产总值(GNP)增长、个人收入提高、工业化、技术进步或社会现代化的范畴内和“农村贫困标准衡量”工具意义上。

   不管理论上采取何种“贫困指数”或“基本能力维度”来测量个体贫困,都离不开他(她)生活于其中的制度环境、社会环境和文化环境,涉及其所处的政治资源、社会资源、经济资源和文化资源的占有状况,资源占有的不同实质上是权利获得的不同,后者直接与个体的可行能力相关联。那么,把乡村贫困置于制度和价值框架上来认识,至少可以观察到两种不同的权利分配体系之下的贫困原因:一个是个人权利得到法律的保障,社会选择和机会结构是开放的,选择和机会对于产生高收入或低收入有直接的关联,个人成败的结构测量主要体现在财富和收入、权力、地位和声望等影响因素上,这方面的差异或不平等是致贫的基础性原因;另一个是个人权利缺失造成可行能力缺失,或者说,实质权利的缺乏直接与经济贫困相联系,亦即个人贫困直接与其政治权利、经济权利、社会权利和文化权利的缺失密切关联。把这两种权利分配体系进行对照是为了回答这样一个实质性问题,即个人在将其拥有的资源转换为其可实现的价值活动方面存在的能力差异是什么,这就需要在评估人们福利时要平衡物质和非物质因素并关心社会中机会的分布。在这里,各种制度所构成的权利性质,正好揭示的就是乡村贫困的本质。接下来的讨论,我们将从经验依据上对乡村贫困与乡村社会的人身束缚、制度歧视、缺乏法治权利和社会保障的状况密切相关做出分析,并且分析这种关联是否影响到了农民按照自己的意愿和方式生活的基本能力。

第一,共同体成员权问题。社会共同体成员权确立在个人自治权和社会自治权的法律保障基础上。或者说,我们是在如下意义上讨论共同体成员权利的,即“个人应能自由且平等地决定他们自己生存的条件;也就是说,他们应当在创造和限定他们可资利用之机会的业经详细阐明的框架内享有平等权利(和因此而负有的平等义务)”在这个意义上看,村民自治是一个与集体土地产权相关联的行政村“成员身份自治”,村民自治成员身份的封闭性属性使它无法整合或代替基层社会自治组织体系的功能和作用,换言之,它无法兼顾或替代其他社会组织和社会群体的权利和权益,比如农民维权组织的利益诉求、行业协会的成员权益的维护和保障、农村经济合作组织的利益关切等等。而且由于它至今没有自治权的法律保障,在乡镇政府的“指导关系”干预下,村民自治机构即村委会也不能成为完全意义上的村社共同体代理人。与村民自治组织形成对照,改革开放后,在广大乡村,生产领域中丰富多样的农民合作经济组织和农民专业合作组织大量出现,这些成员共同体组织通过其经营过程以及对其利润(或剩余)的利用,服务于其社员。这种耕作与经营的共同体形式,有生产资料使用权和经营的独立性,合作社自身盈利能力和带动农户能力都有了很大提高,参与其中的农民个体获得了民生和福祉上的很大提升。这类农民合作经济组织或农民专业合作组织以营利和参与市场交换为生产目的。在当下的中国农村,对小农经济的改造需要规模化和市场化,这样才能完成农民向农业生产者的转化,上述家庭经营或联合经营的组织化形式都有广阔的发展未来。但把村民自治组织与农民合作经济组织或农民专业合作社放在一起看,却有如下性质相同的问题:一是村民自治组织不断地(或已经)行政化,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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