张贵洪:中国、联合国合作与“一带一路”的多边推进

选择字号:   本文共阅读 296 次 更新时间:2020-10-12 00:00:46

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张贵洪  

   内容摘要:近年来,“一带一路”的多边推进不断取得新进展,推动“一带一路”建设进入“双边多边并进”的新阶段。与国际组织合作共建正成为“一带一路”建设的新思路和新路径。多边推进对于“一带一路”建设的规则化、专业化、机制化具有十分重要的意义,同时也为应对“一带一路”的各种风险和挑战提供了一个有效路径。中国应加强与联合国等国际组织的合作,把“一带一路”打造成和平之路、发展之路、人权之路。中国与联合国合作共建“一带一路”的主要路径包括与联合国2030年可持续发展议程对接、与联合国专门机构共建,以及利用南南合作的机制平台。共建“一带一路”,中国与联合国的合作将迈上新的台阶。

   关键词:“一带一路”倡议; 多边推进; 合作共建; 可持续发展议程; 南南合作

   基金项目:国家社科基金重大研究专项项目“中国和联合国共建‘一带一路’创新研究”(项目批准号:18VDL006);国家社科基金重点项目“中国特色国际组织外交的理论与实践创新研究”(项目批准号:20AZD099)的阶段性成果;

   作者简介:张贵洪,复旦大学国际问题研究院教授、博士生导师,联合国与国际组织研究中心主任;

  

   党的十九大报告提出了新时代中国特色大国外交的新使命,即推动构建人类命运共同体和推动构建新型国际关系。通过新型国际关系实现人类命运共同体,而“一带一路”是推动构建新型国际关系和人类命运共同体的实践平台。党的十九大决议明确将推进“一带一路”建设等内容纳入党章,这充分体现了在中国共产党的领导下,中国高度重视“一带一路”建设,坚定推进“一带一路”国际合作的决心和信心。习近平主席在“一带一路”建设工作5周年座谈会上讲话时强调,共建“一带一路”正在成为我国参与全球开放合作、改善全球经济治理体系、促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同体的中国方案。

   一、 多边推进是“一带一路”建设的新思路和新路径

   2019年4月26日,习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上明确指出,共建“一带一路”倡议同联合国、东盟、非盟、欧盟、欧亚经济联盟等国际和地区组织的发展和合作规划对接,同各国发展战略对接。多边推进正成为“一带一路”建设的新思路和新路径。

   第一,多边推进“一带一路”建设不断取得新进展。

   自2016年以来,“一带一路”多次载入联合国和国际组织的决议文件。2016年3月,联合国安理会通过第2274(2016)号决议,呼吁加强区域合作进程,包括落实 “一带一路”等区域发展举措。11月,联合国大会第A/71/9号决议首次写入“一带一路”倡议,呼吁国际社会为“一带一路”倡议建设提供安全保障环境。2017年3月17日,安理会通过第2344(2017)号决议,再次敦促各方为“一带一路”建设提供安全保障环境、加强发展政策战略对接、推进互联互通务实合作等。此外,“一带一路”精神还被写入中非合作论坛、上海合作组织、亚欧会议等重要多边机制的成果文件。这表明,“一带一路”倡议得到国际社会越来越多的响应和支持。

   中国还与联合国等国际组织签署了一系列共建“一带一路”合作文件。2016年4月,中国外交部与联合国亚太经社会在北京签署《关于推进地区互联互通和“一带一路”倡议的意向书》,双方共同规划推进互联互通和“一带一路”的具体行动,推动沿线各国政策对接和务实合作。这是我国与国际组织签署的首份“一带一路”合作文件。2016年9月,国家发改委与联合国开发计划署在纽约签署《关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》,这是国际组织参与“一带一路”建设的一大创新。截至2020年1月底,中国政府已与30个国际组织签署共建“一带一路”合作文件。其中,“联合国、世界银行和国际货币基金组织三个世界上最重要的多边机构,正在‘一带一路’的舞台上发挥着独特的作用”。这说明,“一带一路”已纳入许多国际组织的战略规划和工作日程,并与中国开展实质性的合作。

   “一带一路”建设也得到联合国和许多国际组织领导人的高度评价。联合国秘书长古特雷斯表示,“一带一路”为应对全球性挑战提供新机遇。他认为,“一带一路”倡议与联合国2030年可持续发展议程相辅相成,为促进国际合作搭建了新平台,提供了新思路,并发挥了核心引领作用。世界银行行长金墉认为,“一带一路”倡议将有助于世界发展,因为“‘一带一路’倡议具有巨大的潜力,可以降低贸易成本,提高竞争力,改善基础设施,为亚洲及其邻近地区提供更大的连通性”。5国际货币基金组织总裁拉加德表示,实现“一带一路”能带来巨大的效益,尤其在高质量的基础设施、更大的包容性、强有力的经济合作三个方面。联合国教科文组织和世界卫生组织的总干事等国际组织领导人也多次表达了对“一带一路”倡议的赞赏和支持。

   第二,多边推进意味着共建“一带一路”建设迈向新阶段。

   经过多年建设,“一带一路”从多个意义上来说进入了一个新阶段。2018年8月27日,习近平主席在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上指出,过去几年共建“一带一路”完成了总体布局,绘就了一幅“大写意”,今后要聚焦重点、精雕细琢,共同绘制好精谨细腻的“工笔画”。这说明,“一带一路”建设将进入“走深走实”的新阶段。国务院副总理、推进“一带一路”建设工作领导小组组长韩正强调,要坚持问题导向,聚焦重点工作,推动共建“一带一路”向高质量发展转变。这意味着,“一带一路”建设步入“质量为上”的新阶段。外交部副部长乐玉成认为,共建“一带一路”正经历从双边合作起步,到多边、双边合作共进的进程。这就是说,“一带一路”建设跨入“双边多边并进”的新阶段。

   六年多来,“一带一路”经历了从倡议到共识、从愿景到行动、从双边到多边的发展过程。2013年秋,习近平主席在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时分别提出“一带”和“一路”的倡议。此后,我国从政府到民间、从企业到学界,在国际社会积极推广“一带一路”倡议。2015年3月,国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,明确了“一带一路”建设的共建原则、框架思路、合作重点和合作机制等。这是我国政府首次发布的“一带一路”官方文件。随后,从中央到地方成立推进“一带一路”建设工作领导小组。中国政府还发布《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》、《共建“一带一路”倡议:进展、贡献与展望》等文件,进一步明确了“一带一路”建设的合作框架、合作领域和合作机制。这极大地推动了“一带一路”的国内外共识,有利于统一思想、统筹行动。

   2017年5月,首届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行,来自五大洲各大区域的29个国家的国家元首、政府首脑与会,来自130多个国家和70多个国际组织的1500多名代表参会。论坛就未来“一带一路”的合作目标、合作原则、合作举措达成国际共识。首届“一带一路”国际合作高峰论坛是多边推进“一带一路”建设的转折点。包括联合国、世界银行、国际货币基金组织在内的70多个国际组织的领导人和高级官员出席论坛。从“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单来看,在76个大项成果中,近20项属于多边合作,其中包括与19个国际组织签署“一带一路”合作文件,与6家多边开发机构签署谅解备忘录,与14个国际组织签署援助协议,向南南合作援助基金增资10亿美元,向有关国际组织提供10亿美元,共同推动落实一批国际合作项目等。

   2019年4月,中国举办第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。从成果清单中可以看到,中方提出的措施或发起的合作倡议中,有6项是与国际组织之间开展的;在论坛高峰期间或前夕,与12个国际组织签署合作文件;在高峰论坛框架下与国际组织共同建立的多边合作平台有10个。总之,与国际组织合作共建已成为“一带一路”建设的新亮点。

   第三,多边推进对于“一带一路”建设意义重大。

   同与沿线国家共建“一带一路”的双边合作相比,多边推进有诸多好处。一是有利于整体推进。国际组织是多边机构,成员国众多。一旦与国际组织达成合作,纳入其工作规划,“一带一路”将自动获得成员国的认可和配合。二是有利于争取国际社会的普遍支持。联合国是最具代表性、普遍性和权威性的政府间国际组织,相关决议和文件为“一带一路”背书,意味着会员国有义务为“一带一路”的推进提供便利和帮助。三是有利于把“一带一路”升级为一项国际发展议程。“一带一路”是中国提出的一项倡议,也是中国为国际社会提供的一个公共产品。通过与各种国际机构的合作,有利于“一带一路”倡议转型升级为国际议程,通过多边化实现合法化。

   多边推进对于“一带一路”建设的规则化(regularization)有重要意义。国际合作以规则为基础。“一带一路”倡议的理念、原则、共识,只有通过规则,才能转化为合法和有效的行动。“一带一路”建设中的国际贸易、国际投资、国际金融、基础设施、人文交流、政策协调涉及大量国际规则,因此,需要构建“一带一路”国际规则体系,包括更加自由化和便利化的“一带一路”贸易规则,标准统一、自由便利的“一带一路”投资规则,更加公平、高效、开放、安全的国际金融规则,“一带一路”重大项目建设管理规则,以及下一代贸易方式——E国际贸易的规则体系等。多边机构是国际规则的制订者和实施者。与国际组织合作共建,有助于“一带一路”建设尽快熟悉和适用现有国际规则,并在共建过程中完善国际规则,甚至创新国际规则。

   多边推进对于“一带一路”建设的专业化(professionalization)有重要意义。“一带一路”建设项目涉及经济、社会、文化、教育、科学、卫生等专门领域的国际合作。这些合作需要有专业知识、专业技能、专业人才和专业标准。多边推进,特别是与联合国专门机构合作共建,将为“一带一路”建设的专业化提供便利和捷径。以资金融通为例,我国财政部与世界银行等六家多边开发银行在“一带一路”倡议下开展务实合作,共同加大对基础设施和互联互通项目的支持力度,提供专业化的金融服务。又如,2017年1月,中国与世界卫生组织签署“一带一路”卫生合作备忘录,共建“健康丝绸之路”,为提高“一带一路”沿线国家健康卫生水平开展专业化合作。

   多边推进对于“一带一路”建设的机制化(institutionalization)有重要意义。随着“一带一路”从提出倡议到形成共识,特别是合作共建的深化,机制化显得越来越重要。“一带一路”不是权宜之计,也不是短期项目,而是长远的事业,是推动构建人类命运共同体和新型国际关系的实践平台。因此,“一带一路”不能停留在倡议、共识,或项目、战略层面,而必须机制化,即创设国际合作机制。无论是“一带一路”本身的机制化,还是与现有区域合作机制的协调,多边推进都是重要的路径。从“一带一路”国际合作高峰论坛成果中可以看到,“一带一路”的机制化已开始起步。如我国环保部与联合国环境署共同倡议建立“一带一路”绿色发展国际联盟,财政部联合多边开发银行设立多边开发融资合作中心,中国人民银行与国际货币基金组织建立基金组织—中国能力建设中心,中国民间组织国际交流促进会和150多家中外民间组织共同成立“丝路沿线民间组织合作网络”等。这些形式多样的机制都是通过与多边机构合作共同创立的。

   第四,多边推进是应对“一带一路”各种风险和挑战的有效路径。

“一带一路”建设过程中已经并将继续遇到各种风险和挑战。这种风险和挑战有来自沿线国家层面的和地区层面的,也有全球层面的;包括政治、经济、安全和战略等方面。国际组织的合法性、权威性和专业性可以提供某种屏障,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《复旦学报(社会科学版)》 2020年第05期

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