高帆:城乡二元结构转化视域下的中国减贫“奇迹”

选择字号:   本文共阅读 213 次 更新时间:2020-10-09 08:13:53

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高帆  
以财政转移支付为载体的扶贫政策对农村大规模减贫起到了驱动作用。

  

   中国减贫战略“下半程”:

   与城乡二元结构转化再衔接

  

  

   1978年以来中国创造了减贫“奇迹”,与逻辑推演一致,中国的城乡二元结构转化产生了劳动力再配置效应、农业生产率提高效应、人口结构变迁效应和财政资源配置效应,与此关联的经济增长和扶贫政策形成了巨大的减贫成就。二元结构转化是中国减贫的主要驱动力量。值得强调的是,二元结构转化能否进行、能否形成经济增长和扶贫政策的有机结合,与特定的社会结构和制度安排相关。中国二元结构转化之所以能够取得显著优于其他国家的减贫成效,就是因为中国的社会制度有利于上述四种效应的充分发挥。中国的社会主义制度以解放和发展生产力、实现共同富裕为本质特征,中国共产党领导则为动员各种力量实现发展目标提供了政治基础和组织保障。改革开放之前,中国依靠国家力量恢复了经济秩序并形成了独立完整的工业体系。改革开放之后,为了解决落后的社会生产这个作为社会主要矛盾的瓶颈问题,中国实施了改革开放战略,在经济体制转型背景下,农村人民公社制转向家庭联产承包责任制,农产品统购统销制转向市场化流通体制,户籍制度的就业管制功能开始逐步放宽,企业所有制也从公有制“一统天下”转向多种类型共同发展。经济体制转型使城乡形成了数以亿计的微观经济主体,并使其可以依据价格机制进行城乡间的商品交换和要素流动,这为二元结构转化、进而产生减贫效应提供了制度条件。同样地,在经济增长的前提下,社会主义制度使中国高度关注发展中的不平衡、不协调、不可持续问题,将增长导向的发展观转为“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,并依靠政府的宏观调控和公共产品供给功能解决分配问题,而社会主义制度也使中国可利用“五级书记抓扶贫”等组织优势来切实推行精准扶贫政策。总之,二元结构转化通过四大效应形成减贫“奇迹”,这些效应发挥与中国的社会主义制度以及改革开放之后的经济体制转型密不可分。

   改革开放以来的二元结构转化使中国创造了减贫“奇迹”,2020年底中国将实现全面脱贫目标,农村绝对贫困问题将得以彻底解决。然而,“现有标准下的绝对贫困问题的解决并不意味着今后不再有贫困问题,也不意味着反贫困的终结”。它只意味着减贫战略站在新的起点,并面临新的目标。这是因为:部分脱贫人口对外部资源具有较强依赖,依托自身能力形成“造血”功能和脱贫长效机制还不突出,这意味着其面临着脱贫的“脆弱性”和返贫的“风险性”。中国现行贫困线是按照2010年不变价计算的每人每年收入2300元,这低于世界银行定义的中低等收入国家贫困线(2011年购买力平价计算每人每天支出3.2美元),以及中高等收入国家贫困线(2011年购买力平价计算每人每天支出5.5美元),“我国现行贫困标准处于中等偏下水平,且与发达国家的贫困标准差距较大,即使相比中等收入国家水平也不高”。按照现行国家标准,中国在2020年解决绝对贫困问题之后,减贫战略将转向更复杂的相对贫困问题,解决相对贫困问题需要改变贫困人口识别机制,更加凸显微观主体的内生能力和长效机制建设,不能将解决绝对贫困问题的方案直接移植到解决相对贫困之中。此外,中国二元结构转化也为新时代的减贫战略提出了更高要求,例如:伴随着农村劳动力非农化流动和城市化率的攀高,贫困人口在城乡的分布结构会发生变化,城市相对贫困问题开始成为减贫战略新的关注点。在农村内部,农民的分化特征日益加剧,收入差距逐渐拉大,2000—2013年农民人均纯收入中,高收入户和低收入户的收入差距从6.47倍增至8.21倍,2014—2019年农民人均可支配收入中,高收入户和低收入户的收入差距从7.41倍增至9.29倍。农村老龄化率急速提高并超过城市,1997—2018年农村65岁以上人口占比从6.75%增至13.84%,而2018年全国老龄化率为11.9%,农村收入差距拉大且老龄化率快速攀高,为农村贫困人口形成脱贫内生动力带来了新挑战。

  

   以2020年打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会为分界点,中国的减贫战略将进入“下半程”,即以激发微观主体的内生动力为主线,将政府集中式的帮扶政策转向更具常规性、持续性的长效机制,以此解决城乡居民的相对贫困问题。在重点解决相对贫困的新阶段,贫困人口由集中于农村转向分布于城乡,特别是,部分进城务工人员因制度性和个体性因素,短期内存在着无法真正融入城市的困难,容易成为城市相对贫困人口。尽管如此,二元结构转化仍通过劳动力再配置效应、农业生产率提高效应、人口结构变迁效应和财政资源配置效应影响减贫成效。区别在于,在解决相对贫困阶段,劳动力再配置效应既发生在城乡之间,也发生在城市内部户籍人口和外来人口之间,财政资源配置效应的对象也从农村绝对贫困人口转向城乡相对贫困人口。二元结构转化及对减贫的影响与社会制度和经济体制转型紧密相关,解决相对贫困问题,应充分发挥社会主义制度和党的领导的强大制度优势,不断增强经济增长和扶贫政策之间的协同功能。特别是,应使市场在资源配置中起决定性作用,以此推动经济增长并形成减贫的坚实基础;更好地发挥政府的作用,以此提高扶贫政策的针对性、操作性和有效性。在减贫战略的“下半程”,中国不是要放弃或延迟二元结构转化,而是要调整完善政府—市场关系,加快推进更深层次、更广范围的二元结构转化。这是一个减贫战略与二元结构转化“再衔接”的过程,也是一个通过加快二元结构转化来回应减贫新目标的过程。

   在解决城乡相对贫困的新阶段,中国实现减贫战略与二元结构转化的再衔接,可以考虑如下思路和政策取向。一是动态形成贫困群体的认定标准。精确识别相对贫困群体是新时代中国实施减贫战略的前提,相对贫困人口是一个伴随整体居民收入提高、收入分配状况变化而变化的概念。世界银行在刻画贫困状况时,除了1.9美元、3.2美元和5.5美元三个贫困线之外,还提出了另一种贫困认定方法:即收入最低的40%人口的人均收入(或支出)水平,这可视为识别和判定相对贫困人口的依据。按照该标准,2013年、2016年中国相对贫困线分别是3.92美元、4.99美元(2011年购买力平价)。中国可借鉴这种思路,将收入最低某比例(例如:30%)的人口的人均收入、或人均收入中位数的某比例(例如:40%)作为相对贫困线。这有助于动态地识别相对贫困群体,并形成城乡统筹的系统化减贫方案。二是将增强贫困人口的人力资本作为减贫的核心机制。解决相对贫困主要应增强贫困人口的内生能力,而人力资本是贫困人口内生能力的主要来源。为此,中国应进一步增强针对低收入群体的教育和培训投入,在巩固基础教育成果的基础上,将职业教育和培训放在更为重要的位置,为低收入者参与职业教育和培训提供更多政策支持。进一步增强劳动力和人口的流动性,依托信息化和基础设施建设,促使城乡、城际、农村之间的人口流动性得以提高,促使劳动力有机会配置到对其评价更高的领域。在这个意义上,加快推进二元结构转化、促使农村劳动力流转从规模主导转向质量导向,对中国减贫绩效仍具有驱动作用。三是深化户籍和金融制度改革以推进城乡要素双向流动。农村人口进城从事非农产业,很可能面临着因融入困难而导致的城市相对贫困,中国二元结构转化的重心应从农村“走得出”转向城市“留得住”。为此必须加快户籍制度改革以解决农村人口“市民化”问题,加快放开大城市和中小城市的落户条件,并探索特大城市和超大城市户籍制度改革的有效方式。二元结构转化不仅意味着农村劳动力非农化,而且意味着城市要素与农村产业广泛结合,为此应深化要素市场化改革,加强对要素所有者的产权保护力度,激励城市资本、技术、管理、信息、数据等要素下乡,在农村要素组合效率提高的基础上解决农村贫困问题。四是以土地制度改革为载体实现减贫战略和乡村振兴战略的有效衔接。土地制度对农村经济发展和人口脱贫具有直接影响,今后农村仍可能是相对贫困人口较为集中的地方。解决农村相对贫困问题,要将强调长效机制的减贫战略与凸显持续性的乡村振兴战略结合起来,为此应加快推进耕地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革,试行并推广宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革,加快建设城乡统一的建设用地市场。以土地的社会化配置为牵引,使农村土地与资本、技术、信息等要素有机结合起来,以提高农村产品的服务业功能和产品的附加值水平。这是农村贫困人口生活水平提高的过程,也是乡村振兴战略中产业兴旺实现的过程。五是增强社会保障制度在减贫战略中的“兜底”功能。任何时候均可能存在因个体因素导致的相对贫困,减贫政策应避免社会成员掉落到维持生存水平线之下,同时避免社会成员产生对外部资源的“依赖”。中国应借鉴国外普遍实施的“有条件现金转移支付”(CCTs),明确受益人在接受贫困救助时需承担某些家庭义务和履行寻找工作的承诺,这对规避扶贫政策“反向激励”、扶贫资源“福利化”是重要的。此外,中国更应关注城乡二元社会结构格局,将加快二元结构转化从经济领域拓展到社会领域,加大农业农村的基础设施投资力度,加大农民基本教育、基本医疗、基本养老等基本公共产品的供给保障,逐步提高城乡公共产品配置的均等化程度,增强社会保障对贫困人口的保护功能,进而依靠内生能力增强和社会保障资源“兜底”的协同来有效解决相对贫困问题。

   〔本文为国家社会科学基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”(17ZDA066)的阶段性成果〕

  

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本文责编:陈冬冬
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