屈群苹:嵌入式治理:城市基层社会治理压力的组织化解逻辑——基于浙江省H市S社区的理性审视

选择字号:   本文共阅读 107 次 更新时间:2020-09-30 07:16:05

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屈群苹  

   作者简介:屈群苹,社会学博士,中共浙江省委党校公共管理教研部副教授。杭州 311121

   内容提要:与既有研究偏重考察居委会行动的策略性不同,嵌入式治理聚焦于居委会的结构性位置,运用深度访谈和参与观察等方法,借助新经济社会学的“嵌入性”概念,对H市S社区居委会治理和事务压力的组织化解逻辑加以分析。研究发现,国家与社会两种权力和事务压力塑造下的社区居委会,借助嵌入社区压力场与社区关系网双重“节点”位置,通过“资源汲取—压力转移—事务分解”的“接力—借力”机制,对社区事务治理压力加以分解和转嫁的同时,从不同主体汲取所需资源来治理社区事务和化解压力。社区居委会的“嵌入式治理”实践,既再生产现有社区治理网络和权力关系,也阻隔了社区治理现代化以及国家与社会关系的现代转型。

   关 键 词:嵌入式治理/接力—借力机制/压力型居委会/国家与社会关系

   标题注释:国家社科基金项目“新型城镇化背景下‘村改居’衍生问题及其治理研究”(编号:17BKS056)的阶段性成果。

  

   一、问题提出:社区治理压力如何应对

   党的十九大报告明确提出:推动社会治理重心向基层下移。这既是打造共建共治共享社会治理格局的新举措,也给基层社会治理带来新机遇和新挑战。伴随城市管理体制由单位制向社区制转型以及社会治理基础下沉,社区居委会既要承受政府下压而来的任务、考核等行政压力,也需要接受社区居民生活满足、服务诉求等自下而上的生活压力。社区居委会深陷社区事务处理和治理压力双重空间,使其不得不面对困境和采取应付策略。然而,嵌入布迪厄意义上的“制度性自欺”(institutional bad faith)①治理结构矛盾的居委会,在既有公共资源和组织权威不断弱化的现实境遇下,却能够应付或应对超负荷的事务压力、治理各种社区事务以及保持相对均衡的治理生态。这种矛盾性社区事实和居委会日常化治理境遇,成为学界关注已久的分析点。面对纷繁杂乱的社区事务和居委会受压状态,学界一方面借用“社区行政化”②来描述居委会行政色彩浓厚、治理职责与治理能力严重失衡的治理状况;另一方面从制度层面给出了政社分离、培育社区中介组织、扩大居民参与等“去行政化”的减压机制,以及从微观行动策略的视角,提出了“选择性应对”③、“选择性政策执行”④等居委会化解社区压力的行动策略。已有研究对社区居委会的组织运行和实践逻辑分析,为后续研究提供了基础和参照,但是把居委会定位为准基层政府或其延伸机构的前提,可能会掩盖居委会在社区治理网络中的特殊位置和多样化实践。譬如,社区居委会兼顾国家与社会“双重代理身份”⑤的节点位置,既是导致居委会深陷压力场的根源,也是构建社区关系网的结构优势。社区居委会作为嵌入国家行政体系和社区地方关系网中的组织化行动者,既可以依靠自我力量采取主动的“应付”、“编造”和“选择性应对”等日常策略来减压,也可以利用“地方权威治理”⑥、“行政性草根联盟”⑦和“权威效能治理”⑧等关系网络来治理社区。然而,居委会如何借助结构性位置化解压力,其治理逻辑呈现何种特征等相关问题,是已有居委会行动逻辑分析仍未言明之处。

   基于以上分析,笔者认为社区居委会既嵌入来自国家与社会的双向多元压力场,又嵌入主体、关系和权力等交错的社区关系网络之中,“嵌入”成为社区居委会治理实践的显著特征。“嵌入性”作为经济社会学的一个广为人知的概念,由波兰尼⑨提出,并经马克·格兰诺维特“发扬光大”。格兰诺维特⑩引入了“嵌入性”概念,主要是用来分析社会关系对经济行为、经济制度影响的关联性和现实性。其理论不仅强调经济行动背后的社会力量,也突出了嵌入的联动密度,也就是说,“嵌入性的本质在于组织经济行为与社会体系间的相互引导、促进和限制的复杂联系”。(11)⑩本文借用“嵌入性”概念用于分析居委会治理事务和化解压力的行为,并认为具有自主行动能力和利益诉求的社区居委会,必然会借助嵌入“压力场”和“关系网”的结构位置和节点优势,来治理社区事务和化解社区压力。文中的“嵌入”强调社区居委会组织的整体性行动逻辑和治理状态,主要包含“一静一动”两个分析层次:一是位置嵌入,强调社区居委会在社区关系网中的节点位置;二是资源嵌入,用来分析社区居委会组织行动的资源获得方式和行动能力背后的助力来源。就此,笔者把社区居委会借助嵌入社区压力场与关系网的结构位置,以及社区事务转移给他者并借助外力转化事务压力的实践过程和治理逻辑,称之为“嵌入式治理”。本文以H市S社区居委会为个案,具体分析社区居委会运作“嵌入式治理”的实践机制及其治理影响。

  

   二、观察点选取与资料准备

   本文以浙江省H市S社区为分析对象,主要基于以下两方面考虑:一是S社区权力主体多元和居民阶层多样化属性,是观察和理解社区居委会运作和社区治理的独特而有力的观察点。S社区隶属H市S区W街道,2007年经由原来J社区与Z社区合并而成,内有一个商品房小区和二个单位房改房小区,常驻人口4265人,流动人口约10300人。合并后的S社区居委会共有工作人员9人,集中在原J社区居委会驻地办公。二是S社区作为一个极为普遍的行政规划区域,违章搭建等各色空间景观充斥其中,人口、空间、组织等异质化突出,可获取相对丰富、具体和生动的调研资料,进行深入的质性研究。

   与此同时,S社区居委会具备街道政府规划的“一委一居一站一办”的科层组织部署。居民委员会、社区党委、社区工作站、社区综合治理办等制度设置一应俱全,形成了“多套牌子、一套人马”的治理格局。跟其他城市居委会社区一样,S社区居委会的相应事务规划既符合我国《城市居民居委会组织法》条文中对居委会“政治性任务”、“居民事务”和“行政性工作”等三大类事务作出相应宽泛规定,也有“以块为主,条块结合”的负责制实践工作方针。实践中的S社区居委会工作事务,令人眼花缭乱,如“万花筒”一般,不但要承担常规性的关涉政府与居民的党建、居民自治、保障服务、治保调解、文化教育、卫生卫计等领域120多项社区事务清单,也要承接来自国家与居民的临时、额外甚至意外的工作事项。社区建设、服务型政府、压力型体制等制度设置在基层社会的实施与推广,不但使S社区居委会面临来自政府、居民、驻区单位、社团等各方的社区事务诉求,(12)也需承受来自国家和居民“双向多元”的事务压力和评价考核。

   笔者从2016年8月至10月,对S社区居委会进行了为期2个月的田野调查和2年多的跟踪调查。资料来源主要有三类:一是采用目的性抽样、偶遇抽样等研究方法,对H市S社区居委会工作人员进行的深度访谈,对象包括居委会主任书记、普通社工、志愿者、热心居民等在内的60多人次;二是通过对城市基层社会工作者事务处理过程和日常生活的参与式观察,对基层社会的事务治理和压力化解有了较为清晰的认知;三是深入基层社会,收集相关纸质材料,包括社区职能分工、社区工作人员工作笔记、社区居委会活动记录等;电子资料有:基层政府和社区的相关新闻报道、网站资料和街道工作人员梳理总结的各种汇编资料等。

  

   三、嵌入式治理何以可能:社区居委会压力的组织化解逻辑

   社区居委会利用“节点治理”来处理社区关系网和压力场的“承接者”,按照社区事务的不同和行动主体差异化特征,情景化地把事务压力分解和转嫁给基层政府、驻区单位和社区居民,并依据行动主体的不同特点,策略性地汲取所需资源来治理社区事务,进而化解自身压力。这是一种“接力—借力”的压力转嫁机制,更是实践“资源汲取—压力转移—事务分解”的逻辑过程。

   (一)接力基层政府:强调行政身份与政治资源借用

   社区居委会的国家代理人身份与强行政化倾向已成共识,甚至得到居民和居委会工作人员自身的认同。在国家积极利用已有的治理路径和资源占有优势“柔性积极控制”(13)基层社会的政治机会面前,居委会如何引入政府行政资源和政府权威,具有实践操作性和行动策略性。居委会根据社区事务的差异而引导基层政府介入的方式和程度也不同。如果是社区公益活动、节假日走访、文体表演等娱乐性活动或居委会主动开展的活动,居委会就会邀请基层政府或主管科室领导来出席或者讲讲话。这是一种象征性出场或浅层次介入方式,也是基于工作成绩和政绩需要的合作。基层政府及其代理人在场只具备象征意义或符号作用,即政府的认可和重视,以此强调社区居民对居委会工作的认同及其政治合法性。而类似于邻里纠纷、公共设施拆迁等居委会被动介入而又超出其能力之外的社区事务,居委会则以“社区维稳”、“改善民生”等国家话语与政治压力,引导基层政府主动和深度介入。这种基层政府及其代理人的实质性在场或深层次介入,社区居委会则需要借助政府赋予的合法性权威资源来协助问题解决,甚至把社区事务抛给上级政府而置身事外。

   案例:S社区一老太,爱捡垃圾,还收养很多流浪猫。猫的叫声、气味和垃圾味道困扰着整栋楼,附近居民怨声载道。楼栋长、社区干部无数次上门都劝阻无效。社区工作人员没办法,只好请街道环保科和城管工作人员一起到老太家做工作。笔者访谈了参与此事的社区陈主任,她颇为无奈和感慨:

   很多居民来找(社区),我跟王书记就去做工作。最后把她女儿、孙子都叫来做工作,谁说也不听,最后她女儿都不愿意来了。居民都很有意见,说我们工作不行,还到街道告我们的状。最后还是联合街道城管、环卫所、社区民警出面,他们有执法权,都穿着制服。老太太没办法答应了。关键是他们(街道、民警)有权力,代表国家。

   社区居委会出于自身利益、政绩考核和社区关系等考虑,在解决矛盾纠纷等关涉居民切身利益的事务时,需要基层政府及其代理人出场,既增加其本身的合法性和社区权威,也可实质性地解决社区问题。城市社区居委会策略性地搭建了国家出场、在场甚至表演的整个舞台和剧本,国家成为社区居委会背后的支持者、伙伴甚至二者同体。具体而言,居委会借助国家形象与政府权威在场,既实现了事务分解和压力转嫁的目的,也型构出“治理的政治性”和“生活化治理”兼顾的关系模式和合作方式。

   (二)借势社区单位:共建互惠和物质帮助

   伴随城市基层社会管理体制从单位制转向社区制,社区逐渐成为各级政府、驻区单位(部门)及各类社区组织进行资源分配、利益角逐的重要场所。“社区策略”(14)为越来越多的社区组织(企业组织)和驻区单位(部门)所采纳。基层社区组织和社区干部会利用“社区策略”向企业组织、驻区单位借助社区发展所需的物质资源,形成互惠互利的交换关系。当然,基层社会组织或者社区居委会向单位借力,需要借助不同的借力平台或活动载体。

   驻区的企业组织或者单位(部门)带着组织形象塑造和追求组织利益最大化的经济理性,他们更愿意去参与社区规模性“活动”。这样更有利于塑造组织的良好形象或宣传相关产品。社区居委会也会借助组织的经济诉求,动员他们以个人或单位名义参与社区大场面活动或提供相应的经费支持。笔者去S社区调研的前一天,安利公司赞助S社区举办“广场活动”,而且还跟随社区搞党建活动。就此,S社区陈主任也告诉笔者一些事例:

   XX银楼对我们支持蛮大,有时候我们要钱啊,要什么的,他们都拿出来。单位呢,应该来讲,在社区建设中呢是不可缺少的,我们有时搞活动需要借礼堂,像五中的礼堂我们经常借啊,他的场地,还是不错的。这些单位,说老实话,驻区单位对社区,都觉得社区真不容易啊,他们还是不错的,我们互动也不错。(是单位还是领导?)应该说都有,名义上是单位之间,暗地里还是要靠个人来往。

居委会找驻区的事业单位或国家机构,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江学刊》2019年第6期

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