徐晓明:被许可人普遍服务义务履行规制研究

选择字号:   本文共阅读 57 次 更新时间:2020-09-29 07:32:44

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徐晓明  

   作者简介:徐晓明,扬州大学法学院副院长,副研究员,南京大学法学博士后。扬州 225000

  

   内容提要:强化对被许可人普遍服务义务履行情况的监管,对于提升基本公共服务供给质态具有重要意义。普遍服务义务履行规制可重点从两个层面把握。基础预防层面,以普遍服务义务履行能力为许可准入必备要素建立许可准入监管审查制度。过程控制层面,以普遍服务重大法律关系调整为规制要素构建无缝式后续监管机制:一是以防范公共资源不当闲置风险为规制导向,强化及时启动实施行政许可义务履行监管;二是以构建普遍服务法律关系动态调整机制为目标,强化行政许可重大事项变更监管;三是以保障普遍服务连续为目标导向,强化中断与退出行政许可审批监管;四是以社会普惠为优位价值,构建公私利益关系平衡机制,强化规制保障要素支撑。

  

   关 键 词:行政许可/普遍服务/后续监管

  

   我国《行政许可法》第67条设定了直接关系公共利益的特定行业的市场准入被许可人的普遍服务义务。①此外,一些单行法律规范中也有关于被许可人普遍服务义务的零星规定。②普遍服务义务履行规制承载着通信权、通行权、生存权、发展权等基本权利的实现任务。本文立足于推进国家治理体系和治理能力现代化这一宏观时代背景,以实现社会公众普遍服务权利保障为根本价值导向,从行政许可准入监管和后续监管两个基本层面,对被许可人普遍服务义务履行规制要素问题进行研究。希望通过进一步健全被许可人普遍服务义务履行规制框架,增强被许可人普遍服务义务履行规制效能,优化普遍服务义务履行规制质态。

  

   一、被许可人普遍服务义务履行规制的现实背景

  

   (一)基本公共服务供给质态提升对普遍服务义务履行规制提出要求

  

   目前无论在国家宏观规划层面,还是在部门规制政策层面,均有对构建普遍服务义务履行监管体系的要求。在国家宏观规划层面,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》针对电信等特定领域的普遍服务义务履行监管,提出“开放民间资本进入基础电信领域竞争性业务,形成基础设施共建共享、业务服务相互竞争的市场格局。深入推进三网融合。强化普遍服务责任,完善普遍服务机制。”在落实脱贫攻坚战略方面,普遍服务被赋予了新的时代内涵与历史使命。中共中央、国务院于2018年6月制定下发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》,从构建普遍服务补偿机制与促进脱贫角度,提出“完善电信普遍服务补偿机制,引导基础电信企业加大投资力度,实现90%以上贫困村宽带网络覆盖”的要求。在部门规制政策层面,财政部、工业和信息化部于2018年5月下发《关于深入推进电信普遍服务试点工作的通知》(财建[2018]226号),从落实国家乡村振兴战略的层面,对落实电信普遍服务提出要求。《国务院办公厅转发国家发展改革委关于“十三五”期间实施新一轮农村电网改造升级工程意见的通知》(国办发[2016]9号)提出要“重点推进国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区以及革命老区的农村电网改造升级,解决电压不达标、架构不合理、不通动力电等问题,提升电力普遍服务水平”。立足于现有政策背景,强化普遍服务义务履行规制,已成为落实国家战略决策、提升基本公共服务供给质态的内在必然要求。

  

   (二)非系统性规制实践对普遍服务义务履行规制提出要求

  

   目前,我国普遍服务义务履行监管机制建设总体上还处于起步阶段,还缺少完备的、系统的理论作支撑,制度建设总体上处于零星、碎片化状态。如学者所言,我国目前关于普遍服务的法律规定还较为粗糙。③在规制体系建设层面,尚未形成系统性的规制框架体系。目前主要存在四个方面的突出问题:一是在普遍服务义务基础定位方面,普遍服务义务履行能力究竟是许可准入必备要素,还是优先因素,实践并不统一;二是在普遍服务义务履行规制核心要素方面,关于普遍服务义务的内涵与外延以及规制的核心要素,目前尚没有统一的规范要求,制度建设不统一;三是在利益平衡机制构建方面,普遍服务财政补偿机制尚未得到系统性构建,制度建设呈现零散而不统一的状态;四是在规制程序方面,特别是在被许可人不依法履行普遍服务义务的情况下,社会公众如何进行有效权利救济等尚缺少系统性规定,大大弱化了普遍服务义务履行监督的刚性。从普遍服务整体绩效来看,普遍服务供应总量不足、普遍服务水平低、普遍服务提供方式缺乏提高效率的激励机制和地区之间普遍服务进展不均衡等突出问题还亟待加以关注解决。④

  

   供水、供电、供热、公共交通运输等普遍服务是一定社会经济条件下满足全体社会公众对最低公共资源需求的公共服务。⑤在深化政府职能转变、推进政府与社会资本合作的改革背景下,按照普遍服务义务履行的普遍性、可负担性以及强制性的要求,⑥通过强化被许可人普遍服务义务履行规制,协调平衡好被许可人私益与普遍服务所承载的社会公共利益之间的关系、监督被许可人有效承担起普遍服务义务,对于提升基本公共服务均等化水平、促进共建共享价值目标的实现具有非常重要的理论与现实意义。

  

   二、准入监管层面:以履行能力审查为规制要素

  

   通过对普遍服务相关法律规范的梳理分析可以看出,在许可准入审查环节,普遍服务义务履行能力审查机制尚未能得到普遍构建,理念认识不统一,呈现准入必备要素与准入优先因素两种理念并存的状态。

  

   所谓许可准入必备要素定位是指在许可准入监管制度中,行政许可申请人普遍服务义务履行能力的预先存在是其获得行政许可的必备条件之一。许可准入必备要素的定位体现了对于特定行业市场准入门槛的专门化要求。目前在国家统一立法层面上,尚未将普遍服务义务履行能力作为行政许可准入必备条件作出统一规定,在地方立法层面也仅有零星体现,并不成系统,且缺乏操作性。例如,《湖南省市政公用事业特许经营条例》第13条第4项以及《银川市市政公用事业特许经营管理条例》第12条第4项均将“有切实可行的经营方案和保证提供持续、稳定、方便、及时、安全、优质、价格合理的普遍服务的能力”规定为经营者申请从事市政公用事业项目特许经营的必要条件之一,这两个立法例作出的规定尽管相对概括,但体现了将普遍服务义务履行能力作为许可准入必备要素的立法认知。

  

   所谓许可准入优先因素定位是指在许可准入监管制度中,行政许可申请人具备履行普遍服务义务能力并不是其获得行政许可的必备要件,只是相比较其他申请竞争主体而言,会更具准入竞争优势。例如,在公共交通运输市场准入许可制度中,普遍服务义务履行能力只是作为综合考量因素之一。⑦同时,作为公共交通运输市场准入的配套规范,《道路旅客运输及客运站管理规定》第33条第5项规定,客运经营者在客运班线经营期限届满后申请延续经营,对于按规定履行了普遍服务义务的,道路运输管理机构应当优先予以许可。综合分析,在公共交通运输市场准入制度中,普遍服务义务履行能力是一种激励性政策规范,而不是一种强制性义务规范。

  

   除了上述两种做法外,现有监管实践中,有的制度规范对于被许可人普遍服务义务履行能力的要求并没有作明确细化规定或者定位比较模糊。例如,作为规范供水、供电等事关公用事业市场准入的特许经营市场法律规范,《市政公用事业特许经营管理办法》第7条仅仅从设施、设备、技术人员、从业经历和良好业绩等方面规定了被许可人准入的基本条件。普遍服务义务履行能力标准与一般许可准入条件存在本质差异,普遍服务义务履行能力标准注重对服务范围广泛性、服务水平均等性和服务时间持续性的考虑,侧重于对面上服务能力的考量,而一般许可准入条件往往侧重于对点上服务能力的要求,因而一般许可准入条件绝对不能完全替代对普遍服务义务履行能力的要求。为行政许可申请人“量身定做”普遍服务义务履行能力条件具有正当性。

  

   上述两种实践从不同层面体现了对于被许可人普遍服务义务履行能力的规制要求。综合平衡被许可人私益与普遍服务义务所承载的社会公众利益,从强化普遍服务义务履行基础预防监管出发,建议遵循普遍服务义务设定时间性、空间性的要求,基于公平合理原则,在科学合理确定被许可人普遍服务义务内容的前提下,构建以普遍服务义务履行能力为准入必备要素的许可准入监管审查机制。

  

   之所以在准入监管环节需要构建这样的基础预防机制,主要基于以下两方面的理由:

  

   在逻辑关系上,与后行政许可义务本质要求相统一。义务的履行需要履行能力作为保障,而以不特定的社会公众为受益人的普遍服务义务的履行尤其需要足够的履行能力作为保障。一个不具备普遍服务义务履行能力的行政许可申请人自然不可能绝对确保其在获得许可后,能够履行好普遍服务这一后行政许可义务。同时,从社会公众对于普遍服务需求的即时性角度分析,一旦被许可人获得许可,被许可人就需要及时向社会公众兑现履行普遍服务义务的准入诺言。在普遍服务义务履行主体能力要求问题上,社会公众需要的是能够及时承担起、履行好普遍服务义务的“成熟”的被许可人,而不是许可准入以后的“渐进成长型”被许可人。因而,从维持普遍服务水平稳定的角度出发,被许可人普遍服务义务履行能力自然应当形成于行政许可准入之前。而强化行政许可申请人普遍服务义务履行能力这一要素的许可准入专项审查,则能够有效实现普遍服务履行能力要求与准入后的普遍服务义务要求在逻辑关系上的对应统一。如果放弃准入阶段的预先专项防范要求,而期待被许可人在获得许可以后自觉投入成本,提高普遍服务义务履行能力,这一制度安排在降低规制主导性的同时,也为普遍服务义务履行带来很大的不确定性。

  

   在整体监管体制设计层面上,强化被许可人普遍服务义务履行监管,需要坚持准入监管与后续监管并重的全过程监管理念。忽视准入监管环节中对于普遍服务义务履行能力的预防性规制,尽管在一定程度上降低了市场准入门槛,但会直接给普遍服务义务履行的后续监管带来压力与不确定性。按照构建系统性监管机制的思路,强化行政许可准入监管有助于从基础监管环节强化预防规制,为行政许可后续监管奠定基础,舒缓行政许可后的普遍服务义务履行后续监管压力。按照监管类型化的思路要求,在科学设计普遍服务义务履行能力要素的前提下,将普遍服务义务履行能力要素纳入许可准入必备条件,并根据不同市场准入监管领域特点,设计普遍服务义务履行能力要素审查标准与程序,基于严格的准入审查制度,行政许可申请人受到了有针对性的专项筛选。显然,这一普遍服务义务履行主体筛选机制能够为保障被许可人依法履行好普遍服务义务奠定良好的主体资格基础。

  

   三、后续监管层面:以普遍服务重大法律关系调整为规制要素

  

在后续监管层面,对被许可人普遍服务义务履行监管,路径有多条,既有技术标准层面的,也有行政法层面的。技术标准层面的路径因行政管理领域不同而具有差异性,总体体现为一种个性化的客观规制要求。而行政法层面的监管机制安排则是从行政法治的一般原理出发,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江学刊》2020年第2期

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