任剑涛:找回国家:全球治理中的国家凯旋

选择字号:   本文共阅读 1133 次 更新时间:2020-09-17 12:04:35

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任剑涛 (进入专栏)  

  

   内容提要:曾经如火如荼的全球化进程似乎告一段落,被寄予厚望的全球治理呈现出一些内在的缺陷。国家重新回到国际政治的舞台中心。这是在全球化进程中人们尝试“找回国家”的阶段性成果。国家在全球化进程中曾经失落,驱使人们集中思考超国家建制在政治生活中的作用。这对17世纪中期以来生成的民族国家体系来讲,是一种有益的超越尝试。但国家远未出尽内在能量。其实,无论在对内还是对外功能上,国家是最强有力的政治社会建制。随着“国家第一”“国家再次伟大”之类口号的提出和付诸实施,以及国家以各种形式重建其强大动能,国家的凯旋已经是一个举世瞩目的事实。国家归来,已经成为当今世界的趋同现象,但国家是否因此而复兴,仍然未可预期。

   关 键 词:全球化/全球治理/找回国家/国家复兴

  

   在20世纪后半叶,全球化有力地推动了全球治理。在全球治理迅猛推进的过程中,民族国家的地位与作用出现显著下降。人们甚至怀疑国家存在的必要性,至少是怀疑国家在全球范围内的主权治理模式是否仍然是一种有效的治理模式。全球治理确实在解决诸多全球问题上发挥了强有力的作用。但全球治理缺乏高度建制化或拟国家的政治主体,因此内在地限制了全球治理的效果。在全球治理依然极强地依赖国家行为体的情况下,一度被认定的国家已江河日下的断语,似乎在朝相反的方向演变。“找回国家”的有力吁求,既是对国家的全球治理主体的重建,也是对国家发挥的国内治理与全球治理作用的肯定。在全球治理中的国家凯旋,已经是一个多方呈现的事实。国家似乎迎来了一个复兴契机。

  

   全球治理与国家委顿

   20世纪下半叶开始,国际政治与经济大势的标志性事件是全球化(globalization)。全球化是一个没有得到清晰界定的词汇,大致包含覆盖全球的资本-贸易(capital-trade)、大型公司(Super large company)、政治强权(super political power)等含义。①理解全球化,一方面需要在民族国家、区域合作的比较视野中进行,另一方面则需要在丛生的国际组织、全球组织的生长机理中展开。但很显然,全球化与国家化是相互写照的两端,这对人们理解全球化、全球治理具有框架性意义。

   全球化从萌芽到迅速推进,经历了一个演变过程。一般而言,哥伦布发现新大陆被视为近代以来全球化进程的重要起点。但也有历史学家们认为,成吉思汗的征服,事实上就开启了全球化的大门。无论全球化的历史起点定在哪里,全球化的真正迅猛推进,肯定不早于19世纪。全球化与资本主义的全球进程紧密联系在一起,自然也就与殖民进程内在地联系在一起。对世界历史进程而言,全球化值得人们大书特书,高度肯定。但对被迫卷入全球化进程的欠发展国家来讲,全球化进程并不是那么美妙的事情,相反是以血和泪书写自己被纳入其中的历史。因此,全球化注定会在部分人的开怀拥抱与另一部分人的严厉拒斥之间聚集存在理由。

   全球化全方位的迅速推进,是在第二次世界大战以后,尤其是1980年代。二战以后,尽管人类社会被冷战割裂成资本主义与社会主义两大阵营,但不可否认,这样的世界格局大大推进了此前似乎进展不大的全球化进程。其中,冷战时加入社会主义阵营的大多数国家,在战前都不是全球俱乐部的积极成员,战后则以盟国的形式成为全球俱乐部的一员——尽管其成员资格受限,只是半个地球的、准全球化俱乐部的成员;发展程度也相当有限,但毕竟这些国家登上了国际舞台,步入了全球化进程。一旦冷战终结,它们便成为全球化进程的有力推动者。其中,占世界人口五分之一的中国,在冷战结束前后加入全球化进程,成为最重要的全球化推动力量之一。在全球化作为一个政治经济进程的特定意义上,全球化强化了国家间的联系、国家间的交流、国家间的互动、国家间的互利,从而提高了全球经济社会发展的速度与质量。

   全球化进程的迅猛推进,与资本的全球流动、贸易的全球展开、超级大国的国际影响陡增、国际组织的强有力活动具有密切关系,同时,也与全球问题(global problems)的凸显具有直接关系。在迅速的全球化进程中,曾经只是局部发生且有限作用于人类社会的种种事务,也相应疾速地演变为全球问题。诸如战争与和平、南北关系、生态危机、环境污染、人口爆炸、资源短缺、国际恐怖主义、跨国犯罪和信仰危机等问题,尖锐地呈现在全球社会面前。这些问题让人们意识到,如果试图解决相关问题,非经全球合作途径而无能为力。

   全球化不仅强有力地推进了人类社会各个方面的迅速变化,也投射在学术研究上。一方面,全球化的乐观设想纷纷出台。其中,在观念上尤以超越民族国家的全球主义(globalism)理念,成为全球学术界高度关注的热门话题。在制度安排上,则以国际政府或世界政府的设想吸引人们的注意力。在实际操作中,欧洲联盟从经济联盟向政治联盟的迅速推进,一时让人们预测,欧盟将成为与美国、中国鼎足而立的世界三强之一。另一方面,全球化的治理理念广为流行,全球治理的举措频繁推出。全球治理以“治理”定位,其所带有的协商性、协作性特征,②大大提高了人们对之的期待。治理一词,不再与统治一词相伴而在,而与之大大疏离开来,成为一种新的、多元与民主治理的社会政治行动方式。再一方面,全球化的历史追溯成为学术热点。不仅传统史学明显开拓了全球史论域,而且不分左右阵营,都对全球化论题充满热情。左派以全球化中的不平等为核心论题,回顾全球化的演进过程,强烈抨击资本主义给全球带来的不平等,吁求全球治理的平等性;右派讴歌经济与贸易的自由化,认为那是全球繁荣的保障条件。循此线索,马克思主义成为最早的全球化论道者之一,而自由主义作为帝国主义的重要推手,被指责为不平等全球化的主张者。不管这类论述是否成立,但其凸显了全球化论题的热络程度,则是没有疑问的。

   在全球化进程与全球化研究的相互推动下,世界的面貌确实出现了引人瞩目的变化。从全球重要事务的处置上讲,全球化确实有力推动了全球治理(global governance)。全球治理“是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一种持续的过程,通过这一过程,各种互相冲突和不同的利益可望得到调和,并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力,以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们利益的协议”③。全球治理所要治理的事务被归纳为两大方面:一是对全球社会尤其是全球经济发展有利的事务;二是对“某些不怎么有益的活动,包括毒品贸易、恐怖主义和核材料交易”的治理。这是因为,“为创建一个不受国界限制的世界而实行的金融自由化政策,也助长了国际犯罪活动,并对较贫困的国家造成了许多困难”④。无疑,全球治理对全球化受益面与受损面的治理都成效显著:全球经济在20世纪末和21世纪初经历了两次金融危机,但走出危机、恢复秩序以及加入全球化进程的国家如中国的持续繁荣可谓一个明证。至于天花的消灭、艾滋病的控制、贩毒的国际惩治、环境保护的全球收效,也是全球治理有效性的很好证据。

   全球治理与国家统治或国家治理的重要区别,就是它的多元治理主体与国家治理主体很不相同:国家行为体依然是全球治理的重要主体,但国际组织、非政府组织、非营利组织、跨国和全球公司、私人行为体(如比尔·盖茨基金会),已经成为全球治理中不逊于国家作用的治理主体。⑤这些治理主体,又可以归纳为两类:一是跨国、区域、全球组织的全球治理,二是强势国家主导的全球治理。前一种类型主要属于非国家权力建制的组织类型,后一种类型则属于传统国家扩大治理范围的结果。前一种类型人们相对熟悉,并且也易于辨认。后一种类型在表现形式上较为复杂。1991年苏联解体以后,美国成为全球唯一的超级大国。因此,在差不多20年的时间里,美国主导着全球治理的大局。在2008年美国受到金融危机重创以后,醒悟一个国家主导全球治理的力不从心。跨国或超国家组织发挥的相关作用日益重要,G7集团发挥的全球治理作用为其中显著者。1997-2014年,俄罗斯加入这一集团,组成八国集团,让全球治理打上了一些强权共治的烙印。其后,随着中国国内生产总值的迅速增长,并且展现出介入全球治理事务的强烈愿望与实际行动,因此出现了所谓“中美国”(Chimerica)主导的全球治理的说法。

   很显然,不管是国际组织还是大国共治全球事务,全球治理对跨国治理主体的期待明显增强,这有力地促进了跨国治理主体发挥全球治理的主导作用。在全球化大潮中浮现的全球治理,无论其治理绩效是否充分展现出来,它引发的一系列变动无疑引起人们的高度关注。其中,尤以全球治理对国家治理发生的改写作用,受到人们格外注意。在全球治理话语浮现出来以前,如果说要以全球治理来描述世界范围内的治理状态的话,那么可以说,全球治理不过就是所有国家治理的叠加;在全球化催生的全球治理话语浮出水面以后,全球治理则是远比国家治理范围更大、层面更高、更趋复杂、更为困难的治理形式。这对国家建制的自我复制与自我确证来讲,当然明显是不利的。

   在全球化与国家化的比较性框架中,全球治理对国家治理的取代之势,一时成为热门话题。在全球治理高歌猛进的映衬下,国家要么是被认为失败了,要么是被认为绩效远不如全球治理。这是两个高度关联在一起的问题。就前一方面看,人们普遍认为,各个国家单打独斗对全球问题无能为力。即便像美国这样的强大国家,在治理贩毒问题上,如果不寻求全球合作,也很难解决问题。而在全球贸易上,如果不致力建构像WTO这样的全球贸易机制,国家间的贸易就不可能有长足的发展。全球贸易推动了国际资本的自由流动,成为全球经济发展的重要推力。就后一方面看,全球问题如艾滋病防治、贩毒问题、环境污染问题、碳排放问题、气候问题的治理,完全不是单一国家所能够解决的事情,非经全球合作治理,绝对不可能奏效。正是因为如此,因应于前者,着意协调贸易的全球治理机构如WTO,才对全球经济发挥着重要作用;因应于后者,针对气候变化的巴黎协定,才会促成全球协同行动。而国家似乎被强行置于全球治理的更大框架中,成为一个全球治理层面之下的具体治理主体。从全球化与国家化的相对视角看,全球化的势头似乎胜过国家化取向。从世界历史演进的过程看,自1648年威斯特伐利亚和约开辟民族国家时代以来,当下国家的重要性似乎明显下降了。从全球治理表现与国家治理绩效的比较结果来看,国家治理的绩效似乎需要全球治理才能加以保障、促进和改善。在全球治理兴起、兴盛之际,长期表现强劲的国家,似乎显得有些萎靡不振了。

   对此,大前研一得出结论说,“民族国家已经失去了作为全球经济有价值参与单位的角色地位”,这是因为,国家很难再对治理做出什么贡献,“在推进整体福利的愿望推动下,维护统治着疆界内人民和地区传统经济主权模式的能力实际上已经导致了相反的结果”。走出重商主义天地,国家成为全球经济微不足道的参与者。同时,由于将新兴国家作为单一经济体已经不足以理解这些国家的性质,它们已经是多个区域混合而成的机体了。基于这些变化,“民族国家越来越变成了一种怀旧的幻想”。加之世界范围内的生产与服务,远远超出衡量一个国家能力的传统标准,即便是一个经济强国,也不能自信地宣称在其国家范围内的经济活动就是完全属于自己国家的经济。相应地,一个民族国家的经济活动长期支撑或维系的民族主义情感,在全球经济的活跃状态中,也不再具有继续号召国民的强大力量。因为民族主义兴盛之地,往往经济欠发达、生活不优裕;相反,民族主义意愿不强的地方,经济发达、生活富裕。⑥在大前研一眼里,全球化确实让国家呈现衰颓之势。

在全球治理中的国家委顿,最重要的导因是主权问题。传统国家是民族国家、立宪国家,主权是构成国家的决定性要素。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《探索与争鸣》2020年第3期

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