李明月:国际制度中的国家退出行为:国内—国际互动的解释

选择字号:   本文共阅读 192 次 更新时间:2020-09-15 23:14:10

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李明月  
可以通过威胁退出来呼吁制度改革,这种呼吁的成本较低,且很容易得到制度内其他成员的回应,从而达到目标。这也可以解释为什么美国威胁要退出《北美自由贸易协定》和《美韩自由贸易协定》之后,相关国家都同意开启重新谈判并达成了新的协定。制度内非关键成员的威胁退出却很难达到预期效果,因为制度内的其他成员国往往对其依赖程度较低。非关键成员在国际制度内部进行改革呼吁,不仅成本颇高,也很难得到积极的回应;更为弱势的国家甚至会在国际制度中被边缘化。

   4.2 国内决策结构的集中与分散程度

   决策者和执政党对国际制度的消极态度并不一定导致国家退出国际制度的行为,只会增强决策者在推动国家退出过程中的主动性。国家的政治体制不同,利益分配方式也不同,决策者做出退出决策时面临的国内制约因素也不一样。国家并不是单一的理性行为体,国家退出国际制度的决策很少反应单一或一致的国家利益计算,国内不同政治和社会力量对国际制度的态度可能并不完全相同,最终做出退出国际制度的决策还取决于退出国的国内决策结构。决策结构越集中,意味着参与决策的人数和机构越少,决策者受到的国内限制就越少。例如,一个专制或独裁的政府,国内政治对对外政策的影响和限制总体上是有限的,领导人的决策余地很大。因此,当决策者偏好退出且国内决策结构更为集中而不是分散时,国家更有可能退出国际制度。

   决策结构越是分散,意味着参与决策的人数和机构越多,考虑的要素也就越多,国家关于退出国际制度所受到的国内政治竞争影响就越大,甚至会出现制衡情况。国家退出国际制度的决策实际上就是国内不同政治行为体和社会行为体博弈的结果。例如,南非政府于2016年向联合国提交了决定退出国际刑事法院的有关信件,并决定正式启动退出该机构的程序。然而,在野党向南非高等法院提起诉讼,即南非政府在未经议会批准和未向公众咨询的前提下发出了退出通知。2017年2月,南非高等法院作出判决,南非政府退出国际刑事法院的决定违宪。最终,南非政府正式撤回了退出国际刑事法院的申请信件,提前终止了退出该国际组织的程序。虽然南非政府终止退出程序是因为“程序不正确”,但也反映出南非国内对于国际刑事法院的不同态度。

   国家在国际制度中成本上升和收益减少的变化,首先会反映在普通民众而非政治精英身上。在他们看来,退出国际制度的确会带来国内政治收益,并卸掉参与的负担。虽然民意和舆论并不会直接转化为政治家的行动或国家的退出实践,但民众可以通过各种渠道影响外交政策,如在民意测验中的表态、利益集团或社会组织的游说,以及对国会议员的影响等。民众对国家国际制度行为影响最直接的渠道是针对特定问题的公投,之后国家根据公投的结果做出决定。例如,英国的“脱欧”公投,支持“脱欧”的结果为英国国内长期以来具有争议的政策做出了最终决定。而美国民众在2016年选出了奉行“美国优先”的总统,关注国内改革和重建,在国际上表现为减少责任和退出国际制度。

   对于不同的国内行为体而言,退出国际制度所需要付出的代价越低或收益越高,其支持退出的可能性就越大。在分散的决策结构下,国内反对退出和支持退出群体之间的力量对比,最终可能影响国家退出国际制度的决策。国际制度所涉议题领域的性质及其同国内事务联系的紧密程度,会对国内行为体退出国际制度的分歧程度产生影响。在涉及诸如国家领土、主权和安全等同质问题时,国内反对力量同政府总体上是一致的,这种情况下领导人往往具有更大的主动权;对于一些国内存在不同意见和主张的异质问题,如涉及众多国内利益攸关方的对外经济政策,受到国内政治影响的程度就更深。国际制度与国内事务的联系越紧密,国际制度所涉的国内行为体就越多。不同的行为体会采取措施影响政策朝于己有利的方向发展,对于国家是否应该退出该国际制度的分歧就越大。即使决策者和执政党已经形成了退出的偏好,最终可能无法形成退出决策。反之,与国内事务联系松散的国际制度所涉的行为体较少,利益分歧也较少,对于国家是否应该退出国际制度更容易达成共识。

   国家退出国际制度的决策实践不仅要考虑国际层面的成本和收益,还要考虑国内层面的成本和收益。其中,国际层面的主要变量是国家与国际制度之间的相互依赖程度。国家对国际制度的依赖程度越高,退出成本越高;依赖程度越低,退出的成本也就越低,退出的可能性更高。国际制度对国家的依赖程度越高,国家通过威胁退出来呼吁制度内改革的成本就越低,而无需实质性退出。同时,通过政府间会议达成的重大制度变化都必须得到国内批准。国内决策结构越集中,获得国内批准的成本就越低,国家的退出偏好越容易形成退出决策;国内决策结构越分散,国家的退出决策就越容易受到国内不同行为体利益分歧的影响,而这种国内分歧又受到国际制度所涉议题及其与国内事务联系紧密程度的影响。

  

   五、结语

   国际制度是不断发展演变的,国家在国际制度中的收益也不断变化。理性主义者认为,当国家参与国际制度的成本大于收益,即出现利益损耗时,国家就会退出国际制度。实际上,即使出现利益损耗,无论是绝对或相对收益的损耗,还是利益认知的变化,国家在国际制度中面临的并非只有“退出”这一种选项。国家之所以选择退出,主要是出于对短期内退出成本和收益的衡量以及对退出前景的预期。国家的国际制度行为是一个复杂的国内—国际互动过程,退出的偏好和决策正是在这种互动中形成的。国际制度中的权力分配、国内利益与偏好、国际制度约束力等因素都会对国家的退出偏好产生影响。然而,退出的偏好是否会产生退出的决策和行为,其关键在于成本与收益是否平衡及国内“批准”与否。

   在国家主权原则下,各主权国家均享有退出国际制度的权利。国家选择退出某一国际制度框架,即对该领域的国际合作选择消极甚至背叛的态度,通常被认为是其对该体制表明不满的一种信号。如果赋予国家在必要时退出国际制度的权利,就能顾及国家行使主权的需要,并提高其参与国际合作的积极性,最终提升国际制度的运行效率。国际社会不同于市场和企业的制度环境,国家虽然可利用退出机制增强在世界舞台上的发言权,但不可能完全退出国际制度而单独存在。国家退出国际制度并不意味着国家彻底与该制度或相关问题领域割裂,而是对国际制度的反向参与。事实上,“退出”也是各国政治博弈的手段。特朗普政府在声明退出或威胁退出国际制度时仍然表示会推动新的国际谈判开展,或者要求相关国际制度进行重大改革,国际制度作为大国政治工具本身还没有被完全抛弃。

   国家加入国际制度是为了加强某一方面的合作,但是国际制度并不总能为国家带来制度红利,有时甚至是负担。因此,国家在必要时采用“退出”手段来维护国家利益。当前的国际体系处于深刻变化的过程之中,也涌现出一些国家退出国际制度的现象。尤其是主导国的退出,实际也为新兴国家提供了制度参与和构建空间,若能利用机会加大对国际制度的投入和参与,将大幅提高自身在国际制度中的话语权和影响力,并进一步推动国际制度的发展。(注释略)

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《太平洋学报》2020年第8期

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