李明月:国际制度中的国家退出行为:国内—国际互动的解释

选择字号:   本文共阅读 192 次 更新时间:2020-09-15 23:14:10

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李明月  
推动新的国际谈判,要求相关国际制度进行重大改革。如1984年,美国以管理不善和腐败等理由宣布退出联合国教科文组织,2003年重新加入,2019年1月又以教科文组织助长“反以色列偏见”为由再次退出。。另一方面,实力强大的国家往往会有替代性的选项,即退出后创立新的国际制度。它们不仅有能力和意愿主导国际制度和规则,还有能力废旧立新,退出已不符合本国利益的制度,设立符合本国利益的新制度。例如,美国退出旨在给予发展中国家特殊照顾的《关税及贸易总协定》(GATT),并以此为基础迫使发展中国家接受有利于美欧利益的义务性规定,进而推进了世界贸易组织及相应国际贸易规则的创立。

   在国际制度中发生收益受损时,实力较为弱小的国家会有退出和沉默两种选项。只有当行为体有退出或威胁退出的能力时,它在制度内的呼吁才是强有力的。如果行为体的退出威胁不可信,或者它是否留在制度内并不被重视,那么它的呼吁将是无效的。相反,有能力进行有效呼吁的行为体通常不需要发声,因为制度会预测它的愿望并做出积极反映。较为弱小的国家通常没有能力对国际制度和其他成员国施加影响,其成员资格可能对国际制度而言意义不大。因此,当制度谈判对其不利时,较为弱小的国家要么直接从国际制度中退出,要么沉默。一方面,弱小国家往往在国际制度中处于相对底层和边缘的位置,缺少必要的社会资本来面对制度压力。另一方面,由于国际制度的非中性或其本身存在的某种倾向,不同成员国在国际制度中可能受到差别对待,弱小国家可能在制度内外的待遇相差无几。

   3.2 国内利益与偏好

   国内不同行为体具有不同的利益和偏好,国家的行为偏好并非某一行为体利益和偏好的体现,而是多方利益主体参与的复杂博弈结果。但由于对外事务的特殊性和机密性,国家的外交政策往往由该国占统治地位的成员或统治联盟的利益决定。国家对外行为偏好最主要体现的是决策者的利益和偏好。例如,在美国的外交政策中,保守主义主要强调实力,尤其是军事力量在外交政策中的作用,强调维护美国的主权、安全和国家利益。同时,保守主义是共和党的主流意识形态,当共和党执政时,保守主义对外交政策的影响往往占主导地位。此外,在外交事务的实际操作中,总统居于主导地位,是核心决策者,导致美国外交政策的制定与践行都深受总统个人风格和偏好的影响。

   首先,偏好具有主观性。国家的国际制度行为选择主要掌握在决策者手中,奉行“国际主义”的决策者可能会对国际制度采取更积极的态度,而奉行“孤立主义”的决策者可能对国际制度采取消极态度。国家在国际制度中持续出现利益损耗,会导致国家内部对国际制度的需求发生变化。当决策者或执政党的意识形态和利益取向倾向于改变体系时,国家更有可能形成退出的偏好。特朗普作为总统候选人时曾针对外交政策发表演讲,他指出,“我们将不再让这个国家和人民屈服于全球主义的虚假之歌”。特朗普政府上台后,“放弃”美国的全球领导地位,“选择放弃很多国际制度和框架”,不是因为任何军事或经济力量的丧失迫使美国削减其全球承诺,而是因为奉行“美国优先”的策略。也有研究表明,美国在一系列国际制度中的退出行为正是特朗普的人格特质在国际关系上的表现。

   其次,国内外环境的变化会影响国内利益和偏好,使其在一定范围内产生变动。随着时间的推移,国家参与国际制度所产生的国内成本与收益会发生变化,从而导致国内权力资源重新分配和利益集团分化,基于这种变化,国家外交政策中的利益或者目标的组合就有可能变更,国际制度行为偏好也会发生变化。这种国内—国际利益互动的变化,可能并不是通常所能观察到的绝对收益或相对收益的变化,而是由于国家内部权力分配变化之后导致的利益认知的变化。国内权力资源分配变化最突出的表现就是政府更迭。新总统上任等结构限制的松动为国家退出国际制度提供了良好的时机。国家对待国际制度的偏好发生颠覆性的转变通常与该国政府的交接同步进行,新一届政府往往倾向于否定前任的外交政策。例如,美国决定退出《京都议定书》发生在2001年3月28日小布什政府上台伊始,而特朗普政府退出的国际制度大多是奥巴马政府的政治遗产,如跨太平洋合作伙伴关系(TPP)等,均在其上台半年之内宣告退出。再如,2016年10月,冈比亚向联合国发出了退出国际刑事法院的退约通知,2017年2月,新总统上台仅一个月后,冈比亚就做出了撤回退约通知的决定。

   最后,偏好具有大众趋向性。国内偏好并不是固有的,也可能并不局限于物质状况,而是受到他者偏好选择的影响。不确定环境中的有限理性行为体经常从其他明显成功的行为体曾尝试过的解决办法中寻找解决问题的办法。当国家无法形成稳定的行为偏好时,模仿常常是一种理性的战略选择。这可以在一定程度上解释国际制度中退出行为(尤其是主导国退出)的外溢效应。例如,美国最早退出《京都议定书》后,加拿大也宣布退出,而日本和俄罗斯表示坚决不实施《京都议定书》第二承诺期。再如,南非、布隆迪和冈比亚向国际刑事法院递交退出通知后,肯尼亚、纳米比亚和乌干达等国也威胁退出。事实上,有些国家是在盟友或对手的压力下参与和退出国际组织的,如非洲联盟曾做出若干决定,呼吁非洲国家对国际刑事法院采取不合作态度,并支持成员国考虑退出国际刑事法院。

   3.3 国际制度的约束力

   国际制度对成员国的约束力作为一种外在激励效用也会强化或弱化国家的退出偏好。这种约束力主要包括两个方面:一是,对成员国退出的机制约束力,即国际制度是否有退出机制或条款允许国家退出;二是,对成员国的道德约束力,这取决于国际制度自身的公正性、合法性等声誉影响因素。国际制度对退出行为的约束力越强,国家退出的预期成本就越高;反之,约束力越弱,国家退出的偏好就越容易形成。

   国家退出国际制度的一个主要前提条件是该制度在设立之初是否有退出条款的设计,即成员国是否有退出制度的合法权利。为协调条约的刚性承诺与国家对灵活性需求之间的紧张关系,条约通常允许国家在某种情形下退出先前已经批准生效的条约,或在国际组织章程中规定国家退出的条件。现今,大部分国际制度都有退出机制,能够以明确清晰的退出程序防止退出的不确定性,如果程序设计得当,还能防止其他成员国对退出国实施任意的惩罚性制裁。若国际制度中有相应的退出机制,国家的退出就具有合法性依据,出现利益损耗的国家也就更容易产生退出的偏好。

   然而,面对利益受损即退出国际制度的国家,仍可能被制度内的其他成员国视为非合作型行为体,对该国声誉产生影响,需要承担退出的声誉成本。事实上,国家从国际制度中退出是否会产生声誉成本与该制度本身的声誉挂钩。通常认为,合法性和公正性是国际制度得以遵守的前提条件。国际制度的合法性往往取决于成员国的集体认同。而很多国际制度都带有隐蔽的非中性特点,完全公正的国际制度很难实现。尽管如此,具有明显歧视性和倾向性的国际制度的社会认同度仍会大大减弱。

   国际制度的合法性和公正性越高,其国际声誉就越好,国家不合作或退出所带来的声誉成本就越高。其他国家如果认为退出国的行为违背先前承诺、有损多边主义精神,则可能在未来的互动中采取相应措施,对这种行为实施报复和惩罚。对于声誉较差的国际制度,国家的退出不仅不会产生声誉成本,反而还会带来声誉收益。例如,自2009年初苏丹总统巴希尔被起诉以来,非洲国家对国际刑事法院的批评越来越强烈,普遍认为其指控丧失公信力,仅仅针对非洲国家,《罗马规约》也与国际法义务相冲突。因此,布隆迪退出国际刑事法院在其他坚持自力更生和反对新殖民主义政治干预的非洲国家中具有良好声誉。它的退出可能会得到国际社会中那些将主权置于人权保护和刑事司法全球化之上国家的同情,最终甚至会带来经济收益。一般而言,在国际声誉较好的国际制度内,国家即使出现利益损耗也会谨慎选择退出;在国际声誉较差的国际制度中,国家则更容易形成退出偏好。

   国际制度中的利益损耗并不必然使得国家形成退出的行为偏好,但会使国家内部出现调整国际制度行为的需求。国家在国际制度中的实力地位对国家的退出策略(实质性退出或威胁退出)产生影响。若国内利益主体力量对比发生了有利于“退出”的变化,如倾向于改变体系的领导人或执政党上台,而国际制度对于退出行为的约束力较弱,那么国家就可能形成退出偏好。

  

   四、国内—国际互动与国家的退出决策

   退出偏好并不必然形成退出决策,只能对国家行为进行趋势性解释,但无法判断特定国家在特定时间的具体行为。国家退出国际制度既是国际体系层面的问题,也是国内政治博弈的结果。作为一种对外决策,退出某一国际制度也并非简单地由国家决策者主观决定,而要受到国际体系压力和国内政治框架的共同束缚。国家与国际制度的相互依赖程度是判断国家退出在国际层面成本收益函数的重要指标,国内决策结构的集中与分散程度高低则是国家退出能否在国内获得“批准”的重要因素。退出偏好转化为外交政策实践也是国内—国际互动的结果。

   4.1 国家与国际制度的相互依赖程度

   国际制度中权力结构的变化会对国家的退出偏好产生影响,但并不是国家退出国际制度的决定因素,无论是强势国家还是弱势国家都有可能在利益受损时选择退出。但是,不同国家的退出成本和退出前景是不同的,这很大程度上取决于国家与国际制度的相互依赖程度。

   一方面,国家对国际制度依赖程度越低,说明国际制度所涉议题领域同国内事务联系的紧密程度越低,国家退出的可能性就越高。国家之所以愿意参与国际制度并接受国际规则的约束,很大程度上是因为国家对国际制度及其主导国提供的市场、技术、资本、政治支持和安全保护等存在依赖性,不遵守相关规则的机会成本很高。国家对国际制度依赖程度较高,意味着国家退出国际制度的成本较高,当国际制度不能满足国家需求时,国家可能会通过呼吁变革或威胁退出策略来改变自身在国际制度中的不利处境,而不会贸然选择实质性退出。相反,若国家对国际制度的依赖程度较低,说明国家在国际制度中的获益有限或有其他替代选项,其退出国际制度的成本也较低。因此,当国际制度无法再满足国家需求时,国家极有可能直接退出。

   国家对国际制度的依赖程度可以作如下衡量:一是,入会条件的高低。加入一个群体的条件越严格或费用越高,说明加入时投入的成本较高,人们就越发认为该群体具有较强的吸引力。国家加入国际制度的成本不仅包括国家在国际层面的谈判努力,做出的国际承诺,还包括国家内部的政治博弈,相应的国内制度变革等。高成本说明国家对加入国际制度的预期收益较高,对国际制度的依赖性越强,退出的成本也越高。相反,加入国际制度时的成本越低,说明国家投入的成本越低,那么退出的成本也相对较低。二是,竞争性国际制度存在与否。竞争性国际制度的存在或多或少会降低国家对某一国际制度的依赖程度。制度的非中性和非唯一性(即在同一个议题领域或同一个区域可能存在多个国际制度)为国家在国际制度之间的选择创造了空间,即国家在退出后不至游离于国际制度之外,而是可以加入其他竞争性的国际制度。即使不存在竞争性国际制度,对现行国际制度不满的强势行为体,也可通过机制转换和创建竞争性机制的方式建立可信的外部选项。因此,无论是在同一领域或同一区域存在多个国际制度,还是强势国家在外部创建新国际制度的预期,都会降低退出国对当前国际制度的依赖程度,因为还有其他选择。

另一方面,国际制度以及制度内的其他成员国对退出国的依赖程度越高,退出国越有可能通过内部呼吁或威胁退出来达到目标,而不必实质性退出。这样的退出国往往是国际制度中的主导国或关键成员,其他成员国不愿意承受其退出带来的巨大损失,往往会选择尽力满足其需求。因此,国际制度中的主导国或关键成员在制度谈判中的议价权力较大,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《太平洋学报》2020年第8期

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