张春海:晚清至民国时期以宪法建构民族国家的考察

选择字号:   本文共阅读 165 次 更新时间:2020-09-15 07:52:20

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张春海  
”32青海因在两年前正式建省而被从宪法所列之特别地域的名单中删除;宁夏、热河、绥远、察哈尔已分别建省,故该条中的“蒙古”仅指以前宪法性文件中的“外蒙古”。作为特殊地域的政区在宪法中的范围大为缩小。

   然而,在苏联的策动下,外蒙古已事实独立,西藏亦基本处于独立状态,33这使《训政时期约法》无法如1923年宪法那样规定在这些地区实行省制,只能采取妥协办法:“蒙古、西藏之地方制度,得就地方情形,另以法律定之。”32在宣示主权的同时,对其现时制度不予承认,保留中央政府在这些地区进行制度变革的权力。

   为了抵制日本的侵略野心,国民政府还采取了缩小省之版图及分割边境地区为行省的做法。341936年《中华民国宪法草案》(五五宪草)之“地方制度”一章只有省、县、市的设置,而无其他特别条款。陈谦平指出,民国中央政府“在成立时即宣布西藏为中华民国的一个行省”。在南京国民政府时期,“在一段时间,中央将西藏问题定位为‘稍呈特殊形式’的地方性问题,强调治理西藏与内地的一致性,淡化其民族的特殊性”。35

   在恶劣的国际国内环境下,为建构民族国家,宪法起草者们费尽心力。吴经熊个人提出的草案未言及蒙、藏。张知本《中华民国宪法草案》第132条虽规定:“蒙古、西藏之地方制度得就地方情形,以法律另定之”,36但在以后各个版本的宪法草案中,这一条中的“蒙古、西藏”均为“未经设省之区域”的表述所取代,直到《五五宪草》颁布。37其目的就是要消解蒙、藏的特殊性,淡化附着于其上的族群色彩,留下将来条件成熟、实力具备时,以同一性制度与平等国民身份整合这些地域及其上人民的机会与可能性。

   从文本上看,相比于1923年宪法,《训政时期约法》与《五五宪草》有所退步,这首先是日、苏等国利用“民族”话语对中国侵略愈发加重的险恶环境使然。其次,当时的观念环境发生了巨变。列强那套“民族”话语影响了包括中心地域在内很多人的思维,遑论边疆地区的少数族群。有鉴于此,顾颉刚在其《中华民族是一个》的文章中指出:“‘中国本部’这个名词是敌人用来分化我们的。‘五大民族’这个名词却非敌人所造,而是中国人自己作茧自缚……这恶果的第一声爆裂,就是日本人假借了‘民族自决’的名义夺取了我们的东三省而硬造一个伪‘满洲国’。”38列强为肢解中国而使用的民族话语开始深刻影响中国人的思维,国民政府两部宪法性文件在一定程度上即是与此种话语的对接。

  

   二、 消除族群分野:代议员选举地域原则的确立

  

   (一) 清末由族群分野向地域原则的转向

   清末,孙中山等人为推翻满清统治,以建立纯粹的汉人国家为号召。但另一些精英则发现,如果以“民族”为名在一国境内的人民中分界,存在重大政治风险,不仅向民族国家的转型难以成功,甚至还会因国家分裂招致生灵涂炭。他们呼吁化除畛域,以共同的身份将人们凝聚成一个整体,并将之以宪法的形式肯定下来。光绪三十二年(1906)七月,端方在《请定国是以安大计折》中提出六条建议,第一条即为:“举国臣民立于同等法制之下,以破除一切畛域……一视同仁……畛域不化,则离德易生。”36已有明确的以大清国土内所有中国人组成一个民族的国家与列强抗衡之意。

   由于各种既得利益的纠缠,“化除畛域”的进程相当艰难。宣统元年(1909)七月制定之《改定资政院院章暨续订八章》第二章《议员》第九条规定:“资政院议员由下列各项人员,年满三十岁以上者选充:一、宗室王公世爵;一、满汉世爵;一、外藩(蒙回藏)王公世爵;一、宗室觉罗;一、各部、院衙门官四品以下七品以上者,但审判官、检察官及巡警官不在其列;一、硕学通儒;一、纳税多额者;一、各省咨议局议员。”第十条:“资政院议员定额如下:一、由宗室王公世爵充者,以十六人为定额;一、由满汉世爵充者,以十二人为定额;一、由外藩王公世爵充者,以十四人为定额;一、由宗室觉罗充者,以六人为定额;一、由各部、院衙门官充者,以三十二人为定额;一、由硕学通儒充者,以十人为定额;一、由纳税多额者充者,以十人为定额;一、由各省咨议局议员充者,以一百人为定额。”36

   《改定院章》对议员名额比例的规定是一种明显的二元化构造,主要以“钦选”与“民选”两分的格局体现出来。所谓“钦选议员”,即除了“由各省咨议局议员充者”之外的其他七类议员。比之1908年的《资政院院章》,《改定院章》在增加满汉世爵、外藩王公世爵与硕学通儒三类的同时,减少了各部院衙门官的名额。39用配额制将外藩与中原、满与汉、王公世爵与一般民众的分野两极化、合法化、固定化。

   关于“外藩”,宣统元年九月公布的《外藩王公选举资政院议员章程》第一条规定:“本章程所称外藩王公世爵,指蒙古、回部、西藏有下列各爵者而言:一、汗……七、辅国公。”40所谓“外藩”实际上就是以“民族”牵制“中国”政策下的蒙、回(维)、藏。

   在地方制度上,则有一定的突破。光绪三十四年(1908)六月二十四日公布的《咨议局章程》第二条规定:“各省咨议局议员,以下列数目为定额,用复选举法选任之:奉天五十名……新疆三十名……贵州三十九名。” 40完全以地域为标准,不考虑“民族”。同日公布的《咨议局议员选举章程》第二条规定:“初选举以厅、州、县为选举区,复选区以府、直隶厅、州为选举区,各以所辖地方为境界。”40对选举区域的划定亦无部落、族群的位置。当然,之所以能有此规定,是因这些条文针对的主要是省,不涉及蒙、藏、青海。但无论如何,这些条款还是构成了一种制度,显示出从族群原则向地域原则转换的趋势。

   (二) 民国时期:地域原则的逐渐确立

   欲想成功建构中华民国这一近代民族国家,必须在消除国土之内各族群畛域之分的基础上建构统一的国族。41《临时约法》的制定者们自觉肩负起了这一使命。《约法》第十八条规定:“参议员,每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人;青海选派一人;其选派方法,由各地方自定之。”40这是《约法》唯一一处对蒙、藏地区所做的特殊规定,但仍以地域为标准,无族群的位置。42北京政府基本继承了《临时约法》的精神。1912年8月公布之《中华民国国会组织法》第二条:“参议院以下列各议员组织之:一、由各省省议会选出者,每省十名;二、由蒙古选举会选出者,二十七名;三、由西藏选举会选出者,十名;四、由青海选举会选出者,三名;五、由中央学会选出者,八名;六、由华侨选举会选出者,六名。”40《组织法》虽为蒙古、西藏、青海规定了固定名额,但这些名额乃分配给地域,而非族群。

   对众议员名额的分配,也不考虑族群,而以“人口之多寡”为原则。《中华民国国会组织法》第四条:“各省选出众议员之名额,依人口之多寡定之。”40蒙古、西藏、青海因未设省,被给予固定名额:“蒙古、西藏、青海选出众议院议员之名额如下:蒙古:二十七名;西藏:十名;青海:三名。”40选举方法与参议院选举法一致。43

   值得注意的是,1912年《众议院议员选举法》第五条规定:“凡有中华民国国籍之男子,年满二十五岁以上者,得被选举为众议院议员。于蒙、藏、青海,具有前项资格并通晓汉语者,得被选举为众议院议员。”40蒙、藏、青海的被选举人必须具有中华民国国籍并通晓汉语,这是在对蒙、藏人民灌输国家意识的同时,以语言与制度的“共同性”塑造他们的中国人意识及对中华民族的认同。有学者认为“这等于否定了民族平等,是‘厉行种族同化’的法律表现”,44有失偏颇。通晓汉语乃参政议政的基本条件,如连共同语言都不要求、不具备,这样的民族国家是建构不起来的。特别是,在当时,共同语言被认为是人们属于同一民族的重要表征。45因此,北京政府颁布之《蒙古待遇条例》的第九条也规定:“蒙古通晓汉文并合法定资格者,得任用京外文武各职。”之后拟颁布之《待遇西藏条例》同样有类似的规定。46

   在这种主流意识的推动下,当时的各种宪法性文件大多贯彻地域原则,排斥族群标准,如1913年《天坛宪草》、1918年《修正中华民国国会组织法》、1919年《中华民国宪法草案》及1923年《中华民国宪法》,突出的均是“地方”与“区域”意象,以此对“边疆”与居住于其上的特定群体进行“民族国家”层面上的统合。如学者指出的那样,1923年宪法“更多强调的是少数民族对国家的归属、依赖以及与汉族地区行政体制的趋于一致……只将少数民族视为个体而不视为特殊群体”。 47

   北京政府时期的做法亦为南京国民政府所继承。1933年《中华民国宪草初稿草案》第四十九条:“国民大会依下列方法选出之代表组织之:一、每县及其同等区域选出代表一人;但人口超过五十万者增选代表一人;二、每市选举代表一人;但人口超过三十万者,每三十万增选代表一人,不满三十万者以三十万计;三、侨居国外之中华民国人民选出之代表,其名额以法律定之。”48不仅不为族群、边疆设立特殊制度,而且连蒙、藏的字眼都未出现,边疆在法律上基本地域化了。这一草案乃以吴经雄个人所拟草案为底本,参考各方意见及张知本等人稿件,经多次讨论而成,反映了当时的主流舆论。

   边疆的地域化乃至内地化也被贯彻到《五五宪草》的起草过程中。在二读至“贫瘠省区之教育经费由国库补助之”的规定时,张维瀚委员提议将“贫瘠省区”改为“边远省区”,但张寒操委员认为“边远省区”未必贫瘠,而贫瘠省区又不限边省,国库补助只问其是否贫瘠而已。这一意见为多数人赞同,故仍维护原案。49不以“民族”与“边疆”为标准创设特殊权利,淡化边疆与内地间的区隔已是时人共识。

   1936年5月《国民大会代表选举法》公布,其第二条规定:“国民大会代表之总额为一千二百名,依下列各款分配之:一、依区域选举方法选出者,六百六十五名;二、依职业选举方法选出者,三百八十名;三、依特种选举方法选出者,一百五十五名。”48所谓“特种选举”指包括被日本侵占的辽宁、吉林、黑龙江、热河四省之选举,在外侨民之选举以及蒙古、西藏之选举三种。对蒙古应出之代表名额贯彻地域原则,50按盟旗分配(24名代表“按人口比例分配给各旗盟”)。51西藏国民大会代表的名额则为:“一、由在西藏地方有选举权人选出者十名;二、由在其他省区内,有选举权之西藏人民选出者六名。” 48由于蒙古、西藏各地差异较大,与中央的关系不尽相同,故这两个地区内代表的选举又分别比照关于各省区域选举之规定及关于辽宁、吉林、黑龙江、热河四省选举之规定。52如郑大华指出的那样,1927年以后,“国民大会代表选举以区域选举为主,不以民族为单位,蒙、藏选举虽列为‘特种选举’,但主要强调区域属性,而非民族属性”。53

   国民政府将边疆54界定为“区域”乃“试图以边疆问题取代、淡化民族问题。体现在法律中,这一时期的选举法律制度中虽然也考虑到少数民族实际情况,单列为一个选举单位。但往往以地名代替族称,将回族称为内地生活习惯特殊的居民,将西藏之外的藏族同胞称为在其他省区生活的西藏人,将生活在长沙、武汉、北京等地的满族同胞也牵强地称为边疆国民”。51这样做的目的是为了将边疆地区的一些传统族群进一步融入中华民族,而不是刺激其独立的民族意识,从而埋下国家分裂的制度根源,55但“此举对于欲以民族地位获取特殊利益的人相当不利,故而激起其反对”。 56

  

   三、 结 语

  

晚清至民国以宪法及宪法性文件进行的民族国家建构,乃以“求同”的努力化解特定边疆地区出现的“求异”(指向的是分离)趋势。其主要意义在于中心地带的政治精英以所掌控的制度设计与话语权,搭建了一个在形式上具有充分合法性的“民族国家”的制度外壳与话语体系,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:复旦学报(社会科学版). 2020年03期

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