汪曙申等:蔡英文主政下的台湾当局涉外关系困境

选择字号:   本文共阅读 276 次 更新时间:2020-09-13 00:19:14

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汪曙申   潘飞   钟厚涛   邹梦莹  
在一个中国原则成为公认国际关系准则的情况下,蔡当局始终难以摆脱"断交"危机,"邦交"版图持续萎缩。

  

   第一,台"邦交"主要板块全面松动。一个国家的主权并不是一种"自然权利",而是"由其他国家承认的权利"。因此,维持一定数量的"邦交"承认,以凸显其"国际人格"和对外交往能力,成为台当局竭力维护"邦交"阵地的主要考虑。但台湾是中国领土的一部分,台湾地区对外交往能力始终受到一个中国框架的限制。蔡英文为突破一中框架推动"踏实外交"政策,力图通过加强与"邦交国"高层往来和迎合"邦交国"领导人执政偏好,以维持对其承认"固邦"。但在两岸实力对比悬殊、大陆国际影响力快速上升的形势下,越来越多的国家根据自身国家利益选择"弃台就陆"。2016年12月,圣多美和普林西比在民进党重新上台后率先与台当局"断交",打破蔡当局企图在不承认"九二共识"前提下"维持现状"政策的可行性。2017年、2018年巴拿马、多米尼加、萨尔瓦多、布基纳法索相继与台"断交",蔡当局完全在"状况外",触发岛内社会对台"邦交"崩盘的危机感。2019年蔡英文加紧出访帕劳、瑙鲁、马绍尔群岛等南太平洋"邦交国",并首度出访海地、圣基茨和尼维斯、圣文森特和格林纳丁斯、圣卢西亚等加勒比海岛国。但同年9月,台湾在大洋洲面积最大、人口最多的"邦交国"所罗门群岛宣布与台"断交",一周内基里巴斯跟进,激起岛内对"零邦交国"的担忧。相比陈水扁执政8年失去6个"邦交国",蔡英文执政3年即丢掉7个,台"邦交国"总数降至历史新低的15个。当前台"邦交"不稳定的状况仍在发展,如中美洲及加勒比海地区的海地、危地马拉等被媒体曝出与台湾关系可能生变,蔡英文第二任内相关国家与台湾"断交"的"骨牌效应"料难以消除。

  

   第二,"倚美固邦"收效甚微。20世纪50年代和70年代,台当局分别经历过两次"断交潮"。蔡英文任内的"断交潮",美国主动公开干预、助台"固邦"成为新的特点。特别是特朗普政府将台定位为"印太战略"重要伙伴,威逼利诱相关国家维持与台当局关系。美副总统彭斯、国务卿蓬佩奥等高层赤膊上阵,对萨尔瓦多、所罗门群岛、巴拉圭等国频频施压,要求其维持对台关系。为协助台当局稳定大洋洲"邦交"阵地,美总统国家安全事务副助理波廷杰、美国家安全委员会负责大洋洲与印太安全事务的主任格雷等曾与台"外交部次长"徐斯俭会晤,公开联手向相关国施压。美驻拉美地区国家大使频频与台驻拉美"邦交国"代表会面,协商对台"邦交国"的援助和投资。2019年10月,台美首次共同召开"太平洋对话"会议,拉拢日本、澳大利亚等讨论对南太地区4个台"邦交国"的援助问题。同年11月,美台首度筹组联合商务考察团前往圣卢西亚考察投资环境。2020年1月,美台拉拢危地马拉、洪都拉斯举行首届"四方会谈",共同商讨对台在拉美地区"友邦"的援助投资问题。

  

   美国国会也全面介入台湾"邦交国"问题,最近通过并经特朗普签署实施的"台湾友邦国际保护及加强倡议法"(Taiwan Allies Intemational Protection and Enhancement Initiative Act,简称Taipei Act或"台北法案"),要求美国行政部门动用政治、经济和外交等资源,维护台湾与相关国家的正式关系。但从政策的实际效果看,蔡当局"倚美固邦"策略难以奏效。比如,2019年美国极力干预所罗门群岛调整对台政策,所内阁会议最终仍以压倒性票数决定弃台。

  

   第三,"经援外交"难逆一中潮流。长期以来,"金援外交"、"支票簿外交"是台当局"固邦"的重要手段,蔡英文任内继续加大对"邦交国"经援力度。2017年台涉外部门机密预算为4.6亿元新台币(下同),2018年大幅增加到15.7亿元。为扩大对外援助规模,蔡当局还通过"政府开发援助计划"(ODA),投向"邦交国"的医疗卫生、农渔业、教育、基础设施,并与"邦交国"在海巡、财政、金融、打击犯罪等领域开展协作,扩大利益交集。但随着中国大陆国际影响力日益增强,两岸实力差距持续拉大,蔡当局"经援外交"处境日益艰难。一方面,祖国大陆的发展进步从根本上决定着两岸关系走向。中国大陆经过40多年的改革开放,已经移居全球第二大经济体,综合实力和国际影响力极大提升。在两岸实力对比上,大陆已对台湾形成全面性、压倒性优势,承认一个中国原则是国际大势。截至2019年12月,全球有180个国家与中国建交。四国际社会普遍认为,与中国大陆发展关系更符合本国利益,这也加速了国际社会"弃台就陆"趋势。布基纳法索外交部长阿尔法·巴里表示,与中国建交""是为了更好地维护布基纳法索人民利益,为了更好地促进布基纳法索及周边地区经济社会发展"。巴拿马总统巴雷拉表示,"与中国建交的决定是正确的","其他国家也将效仿我们支持一个中国政策","一个中国的共识将在拉美其他国家得到加强"。随着新时代中国特色社会主义发展战略安排的推进,祖国大陆将不断增强对台湾社会的影响力、吸引力,不断增强对两岸关系发展的牵引力、主导权。四另一方面,蔡当局逆流而动,继续"金援外交",但力有未逮。在中国大陆推动"一带一路"建设、国际影响力显著提升的形势下,蔡当局单纯以"金援"维系"邦交"关系的效果明显递减。蔡当局承诺以9亿元新台币援助所罗门群岛兴建2023年太平洋运动会体育馆,甚至在2019年9月所罗门群岛宣布"弃台"前几个小时追加"特殊援助",仍难以挽回败局。

  

   四、在国际多边领域的"台独"活动空间萎缩

  

   在国际社会一中框架的制约下,台湾参与国际组织及多边活动必须坚持联合国2758号决议体现的一个中国原则。岛内一直有两岸关系优先于对外关系的主张,马英九执政时期两岸在"九二共识"基础上妥善处理台参与国际组织活动问题,对蔡当局形成了重大压力。但蔡当局的策略是,绕过一中原则与两岸协商,借助美国力量扩大"台独"国际参与。台对外部门称,"参与联合国体系及各国际组织是既定政策和长期努力目标","未来会秉持'务实、专业、有贡献'的原则,持续争取参与更多国际组织",包括"充分参与世界卫生组织(WHO)相关会议与机制","优先推动参与区域经济整合机制特别是'全面与进步跨太平洋伙伴关系协定'(CPTPP"。即从蔡执政近四年情况分析,台在国际多边领域的活动空间持续萎缩。

  

   第一,台被排除参与政府间国际组织。1971年第26届联合国大会通过第2758号决议后,一中原则被绝大多数国际组织纳入其章程和组织运作准则之中。世界上只有一个中国,中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府,台湾是中国的一部分,早已成为公认的国际关系准则和国际社会普遍共识。蔡英文上台以来,拒绝承认体现一中原则的"九二共识",导致台经两岸协商参与相关国际组织活动的基础不复存在,2017年至2019年三度谋求以观察员身份参与世界卫生大会(WHA)均被拒绝,马英九时期台参与国际民航组织大会的安排也难以为继。国际刑警组织始终排除蔡当局以"观察员"身份参与活动,且多次明确重申该机构坚持一个中国原则的坚定立场。而且蔡上台后,随着两岸对抗升高,台"邦交国"支持台参与国际组织动能趋弱。2017年9月第72届联合国大会一般性辩论期间,危地马拉、洪都拉斯、多米尼加、萨尔瓦多及梵蒂冈等5国未替台发声。2018年9月,危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、海地和梵蒂冈代表没有提到台湾。2019年9月,洪都拉斯、尼加拉瓜、巴拉圭和梵蒂冈代表未在第74届联大一般性辩论中提到台湾。网其中,尼加拉瓜连续两年在联合国"挺台失声",巴拉圭7年来首次未替台说项,引发岛内关注。

  

   第二,"公投"参与国际活动遇挫。长期以来,台湾参与国际活动问题被"台独"分裂势力所操纵、成为其谋求"两个中国"、"一中一台"的工具,因而具有现实和潜在的危险性。即蔡当局在岛内加大推行"去中国化"力度,歪曲"九二共识"和污名化"一国两制",升高两岸对立,甚至纵容"急独"势力发起"东京奥运会正名公投"。对于蔡当局将体育问题政治化、谋求"台独"国际空间的操作,中国大陆坚决予以打击和遏制。2018年7月东亚奥委会(EAOC)取消了台中市2019年东亚青年运动会的主办权。东亚奥委会主席刘鹏明确表示,"有政治势力在岛内发起2020东京奥运'正名公投',公然挑战奥运模式,对2019东亚青年运动会产生了巨大的政治风险"。即由于"急独"势力操弄"公投"涉及改变台湾地位,"美在台协会"(AIT)也发表声明,称"美国不支持就台湾'独立'问题搞全民公决的建议"。

  

   五、"新南向政策"目标难以实现

  

   推动"新南向政策"是蔡英文当局"经济脱中"、谋求"台独"的重大举措。2016年8月蔡英文在"对外经贸战略会谈"中正式通过"新南向政策",主要涵盖"经贸合作"、"人才交流"、"资源共享"与"区域连接"四大面向,主要目标有二∶一是促进台湾与东盟、南亚及新西兰、澳大利亚等国创造互利共赢的新合作模式,进而建立"经济共同体意识";二是建立广泛的协商和对话机制,形塑和东盟、南亚及新西兰、澳大利亚等国的合作共识。阳此后,蔡英文全力推动"新南向政策",将其作为减少对大陆经济依赖、拓展国际空间的重要策略,并借此与特朗普政府"印太战略"对接。2018年8月蔡英文在出席专门为"新南向政策"打造的"台湾亚洲交流基金会"成立仪式上致辞时称,"新南向政策是重新塑造台湾亚洲战略的重要一步,具有以人为中心、凸显区域包容性、深化多元伙伴关系三个重要特点","期待与邻近国家的区域战略携手并行"。阳在蔡当局全力挹注政经资源下,三年多来,台与"新南向"目标国在经贸往来、人员交流等方面有一定进展,但该政策成效与预期目标存在较大差距。

  

第一,经贸关系突破乏力,难以达到与大陆"脱钩"的效果。经贸关系是检验"新南向政策"成效的主要指标。为加速"新南向政策"落地,蔡当局制定"新南向政策推动计划",从产业价值链整合、内需市场连结和基建工程合作三方面推动与"新南向"国家的经贸合作,总体看成效有限。其一,贸易投资逐渐退烧。"新南向政策"出台后,蔡当局编列专门预算全力推动,台与"新南向"目标国的贸易关系短期内增长明显。2017年台与"新南向"国家贸易额为1109亿美元,较2016年960亿美元增长15.6%。但2018年开始增长势头回落。2018年台与"新南向"国家的贸易额为1166.9亿美元,增长率回落至5.6%,增度明显下滑。到2019年台湾与"新南向"国家贸易额继续走低,全年贸易额为119亿美元,其中台湾向"新南向"国家出口金额为631亿美元,进口金额为488亿美元。"2015年至2018年,台与"新南向"国家贸易额占台湾贸易总额的比重维持在19%左右,表明蔡当局未能达到扩大与"新南向"目标国贸易比重的预期。在投资方面,台经济主管部门统计显示,2018年台对"新南向"国家投资金额下滑至21.68亿美元,较2017年的30.54亿美元大幅减少25.7%。其二,重大项目进展遇阻。为彰显"新南向政策"成果,蔡当局推动一系列有指标意义的重大项目,但因政治挂帅、前期准备不足、不符合目标国实际等原因,其中不少无果而终。2018年蔡当局启动所谓"国家级"的"工业国际投资公司"计划,要求台经济主管部门筹集10亿元新台币协助台企业赴"新南向"国家投资。但该计划政治性强,工商界兴趣不大,不到一年即告失败。台"农业委员会"为配合"新南向政策"成立"台湾农业国际开发公司"(简称"台农发"),(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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