王黎:寡头治村:村级民主治理的异化

选择字号:   本文共阅读 255 次 更新时间:2020-09-12 23:44:02

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王黎  
塑造出该职位只有其个人能胜任的“领袖”话语;其次是利用村集体资源收买村民,并将其归功于村干部,塑造出村干部是恩人这种“慈善家”话语。同时,如果有公开反对者,寡头及其拥护者会采用一些软暴力对其进行威胁、惩戒,迫使其屈服于寡头的权威。寡头治村的合法性话语也是来自村民的认可,但这种认可不是基于对公共决策和规则的认可,而是基于对寡头个人卡理斯马特质的承认。这种寡头治村合法性话语一旦建构起来,就会成为村级治理所奉行的意识形态,村民会不自觉地卷入对于这种话语的迷信中来,寡头的专断权威就能够实现再生产。

   在村庄经济快速发展时期,寡头通常会采用这种方式掌控村庄权力。在20世纪90年代集体企业时期,F村最主要的任务是发展集体企业,而这往往是村书记的责任。集体企业经营高度依赖经营者个人的经营能力。村民在企业工作,家庭收入来自企业,自然希望企业经营得好。如果村书记把集体企业经营得好,那么他就很容易被塑造为村庄“领袖”。当时,村民对村书记LC的评价就是:“他是军人出身,有魄力,除了他没人能当好这个书记。”即便他在位时劣迹斑斑,比如挪用公款吃喝、搞权钱交易等,但依然长久地把持着村级权力。2014年富人村书记WS上台之后,他建构合法性话语的方式是利用集体经济给村民发福利。这本来就是村集体的公共福利,但是经过村书记的包装,如在公开场合做竞选承诺、当场掏腰包给村民发钱等,“富人福利”的话语和表象替换了“集体福利”的实质,进而塑造出富人“慈善家”的形象。村民对富人村书记感恩戴德,村庄盛行的话语是“只要WS参加选举,就没人能竞争得过他!”

   调研中发现,村民对寡头村书记的评价高度一致,难以听到村民对他的异议。这意味着,寡头治村的正当性话语建构之后就具有象征性暴力。如果谁对寡头存在异议,那么他很可能会受到来自寡头及其拥护者的威胁和制裁。在寡头村书记全面掌握村庄权力和资源的前提下,资源成为制裁反对者的主要手段,比如在各种事情上给异议者使绊子。在利益和安全的考虑下,村民不敢公开和寡头村书记作对,村级民主治理失去了生存的空间。

   (二)笼络分散的地方精英

   除了建构治村的合法性话语之外,寡头还会将弥散的地方精英笼络进以自己为中心的关系网络。寡头可以对地方精英进行利益收买,他们和精英之间形成了利益交换关系,寡头会给精英好处,精英会包庇寡头以期长久获得好处。在村庄人际交往规则的约束下,那些受过寡头恩惠的村庄精英即便对他们的专断行为有意见,也不会去揭穿和反对,否则就是不会做人。这样就使得村庄内外的支持和反对力量都被笼络进寡头的阵营,私人性的利益勾连替代了村民与村集体之间正常的权利义务关系,即使他们的正当权利被侵犯,但是受制于私人性利益的勾连,也很难有动力对寡头的权威发起挑战,大大降低寡头权威受到挑战的概率。寡头通过运作村集体资源的方式来收买人心,寡头依靠对村集体各种资源垄断性分配对村庄精英进行分类治理,资源成为巩固个人权威的手段。资源的种类和表现形式有很多,除了物质资源,比如村集体经济及各种村庄获利机会,还有权威资源,比如给村民开证明等。精英与寡头之间的关系有亲疏远近之分,与之相对应的,各种资源分配也有梯度。

   从F村的精英笼络逻辑来看,90年代集体企业时期,村集体资源以煤矿开发的收入和集体企业收入为主,此外还有在村集体企业工作的机会。集体资源都由村书记LC把控,LC对资源的分配具有梯度性:LC的家族成员及亲戚把持着核心资源比如村集体的会计、出纳或煤矿管理等岗位;村庄精英以及地方上的人脉关系主要利用集体资源来强化;不好说话、能量不大的村民主要利用在村集体企业的工作岗位来收买;好说话、不争不闹的村民被排斥在利益分配格局之外。集体企业改制完成后,村集体经济表现为集体土地租金,村民分配集体资源的要求强烈。此时,富人村书记WS会通过分配普惠性福利来笼络人心,否则就难以服众,在选举时无法获得足够票数。此外,WS在村庄中还特意安排一些闲职,专门用来安抚反对分子和竞选失败的村庄精英,比如设置大棚房拆除指挥部部长一职,由竞选失败的LG担任,工资由村集体支付,但由于F村大棚房少且相关考核条件宽松,这实际上是只拿钱不做事的闲职。精英笼络使得关系网络像滚雪球般越滚越大,因为每次反对者出现都要收买、吸纳,最终形成比较极端的形态,即普惠式的集体资源分配。这种福利分配看似公共行为,实则是寡头与村民之间的私人利益交换。寡头在选举中获得村民压倒性的支持,但这种选举只有民主形式,其实质是寡头操控、收买下的“民主”,而非公共政治下的民主。

   笼络精英不只是确保在任寡头的权威不受挑战,还要承担寡头精英再生产的功能。在任的寡头会从其年轻一代的拥护者中培养合适的接班人,以保证在其退位之后仍然由其亲信来把持村庄权力,从而使寡头打下的“江山”——既有的权力格局得以维持。从F村的精英更替可以看出,富人WS曾是能人LC的专职司机,深得老书记LC信任,他受LC提携而发家致富,是LC培养的接班人。如果不是LG横空出世,则WS会在LC自然退位后继承LC,两任书记之间的继承性一面非常明显。总的来说,寡头治村能够在实践中形成相当稳固的权力组织方式,从而确保持续运作。

   四、寡头治村的运作空间

   寡头治村是村级民主治理的异化,如果将其纳入整个乡村治理的视域中就会发现,异化的产生是与乡村治理中的某些结构性因素紧密相关的。也就是说,在乡村治理实践中,寡头治村的生产运作具有一定的必然性。

   (一)乡村治理中的灰色利益构成寡头治村的内在动力

   乡村治理中灰色利益的存在是吸引各种村治主体如能人、混混、富人卷入村庄治理的核心动力,他们通过运作村庄资源来攫取私利。在寡头治村中,寡头完全主导着村级权力,村级权力是垄断性的。为了实现私人利益最大化,寡头只会隐蔽且垄断性地分配集体资源,而不会公开公平地分配集体资源。在农业税费时期,村庄资源主要来自税费提取,内生资源比较密集的村庄如鲁中F村还有村办企业收入、矿产等资源。村庄主要工作是征粮派款、计划生育,有集体企业的村庄还要发展村集体企业。复杂的村级治理工作需要能人来完成,乡镇依赖能人,同时为了激励他们,也会给予其剩余利益索取权③或在集体企业经营中谋利的机会。当时国家也缺乏规则来约束这些行为,因此村干部有大量灰色谋利空间。税费改革之后,国家向农村转移资源,大量资源以项目方式下乡,激起了少数人投机心理和投机行为。地方政府鼓励能人、富人等回村当村书记,在能人、富人等治村期间,虽然国家对于项目资源分配有明确的规章制度约束,但由于地方政府依靠村书记,因此给予村书记不少自主运作空间,村书记得以在项目中分肥[14]。

   村庄灰色利益空间的存在是国家对农村治理定位发生转向的结果。税费改革之后的资源下乡本意是服务村民的生产生活需要,维持农村生产生活秩序,但实际操作并不是如此。特别是乡村振兴战略提出后,很多地方政府将农村治理定位为发展乡村产业,增加农业经济空间,全国各地掀起打造旅游项目、发展特色农产品的热潮。且不谈这些项目最终是否成功,农民是否增收,事实上不少项目沦为地方政府领导打造个人政绩的工具。在这个过程中,“新代理人”群体崛起。与此同时,东部沿海发达地区的村庄发展是通过招商引资,经营村集体资产比如土地、物业等来实现的,因此乡村治理中鼓励社会资本和经济资本都占优势的富人来治村。在发展导向下大量能人、富人等经济精英进入村庄,不过在村庄资源密集而村干部工资有限的情况下,政府和村民共同选定的村治精英不是看中微薄的薪水,也很少是真正为村庄和村民服务,而是意图攫取公共利益和积攒社会资本。在乡村之间存在合谋且民主监督不足的前提下,他们参与村庄治理的行为很少受到约束,村庄中存在大量灰色利益空间,这构成寡头治村的内生动力。

   (二)乡村关系中的政治合谋提供寡头治村的庇护空间

   乡村关系作为村庄治理的影响因素既是具体细微的,同时又是抽象中观的,它涉及地方政府治理的策略问题。基层治理研究的学者们普遍关注到“乡村合谋”是理解乡村治理样态的视角之一[15]。农业税费时期,乡镇为了鼓励村干部完成税费提取任务,允许村干部索取一定比例的税费剩余,由此形成了“乡村利益共同体”[16];税费改革之后,基层政权普遍悬浮于乡村社会[17],村庄治权弱化[18],但是乡村治理中项目落地、经济发展等专业化程度较高的治理任务需要有能力的人来担任村干部,因此乡镇依赖他们,同时也要让渡一部分利益给他们。这意味着,乡村合谋是乡村治理中的非常重要的策略,基层治理任务复杂化以及基层政权弱化的背景下,基层政府依赖少数能人、富人来完成村级治理任务,与此同时,基层政府也给予少数村治主体很大的自主操作空间。乡村关系之间的合谋使得村干部的个人行为很少受到约束,村级治理的人格化操作倾向明显。在鲁中当地,寡头治村的形成原因之一就是基层治理中的乡村合谋,主要表现为乡村之间松散的制度关联和紧密的基于私人交往的关系网络。

   一方面,松散的制度关联主要体现在较少的行政下沉和宽松的考核方式上,这与当地乡村中心工作定位以及乡村之间的耦合方式紧密相关。鲁中当地乡村中心工作主要是发展,在村办企业时期是发展集体经济,村办企业改制之后是招商引资,主要靠村干部自主完成,乡镇依赖村书记,因此不仅不对其行为加以约束,还会留予空间、提供方便。此外,当地基层治理一直没有明显的行政下沉趋势,村庄治理的行政压力不重,乡村之间一直缺乏紧密的行政制度关联。乡村之间是承包式关系,乡镇将村庄治理的大部分事务交给村书记负责,村书记只要完成政府的任务,并不会受到乡镇治理规则约束。另一方面,乡村之间的联系又是紧密的,体现在村书记与乡镇干部的私人交往上。特别是个人能力强、社会关系广的村书记,基本能将区镇干部、大中小企业主、其他村村书记等地区范围内的精英笼络进个人圈子。该网络内部信息通畅且相互包庇,威胁村书记权力的人或事都难以跳脱出来,比如在信访事件上村书记总能第一时间得到消息。这种丰富的社会关系资本是村书记主导村庄治理的巨大优势,能为其提供工作便利,帮助稳固权力。总的来看,乡村之间松散的制度关联和密切的私人关联为寡头治村提供庇护空间。

   (三)低度关联的村庄社会成为寡头治村的孕育土壤

   村庄社会关联程度是影响村庄治理样态的另一结构性因素。村庄社会关联程度是指村庄社会自发形成秩序的能力,实质是村庄内部自发组织起来开展集体行动的可能性[19]。一般来说,村庄社会关联度较高,村民自发组织起来开展集体行动的可能性高,相反则村民自发组织起来开展集体行动的可能性低。村民自发组织的意愿和能力会进一步影响村庄治理形态。在村庄社会关联程度高的村庄,村民组织能力更强,形成公共规则的能力更强,村务多通过开群众大会或村民代表大会讨论决定。村干部是村庄公共利益的代表,执行公共决策,受舆论监督。村庄寡头治理的可能性较低,村级民主治理面向突出。相较之下,在社会关联度低的村庄,村民就像马克思所说的“麻袋里的马铃薯”,难以自发组织起来,村庄公共事务由村干部等少数人决定,村庄难以形成舆论,村干部的行为缺乏村庄社会规则的约束,私人操作的空间很大。在自发秩序难以形成的村庄中,村干部和村民之间不是基于国家制度或者地方规则形成比较对等和均衡的权利义务关系,而是出于某种个人目的建立起来的私人性的利益交换关系。村庄治理倾向于形成由少数决定大多数的寡头治理形态。

社会关联度低的村庄社会呈现出松散的、个体化和碎片化的样态,缺乏组织起来的基础。这首先是由于经济发展带来人口流动,切割了村庄传统结构,村庄先赋性的社会组织基础被冲击。从F村的统计来看,20世纪50年代至今,当地村庄姓氏从十几个增至七十多个,主要是国营陶瓷厂入驻带来大量外来人口导致的。外来人口同本地人口的融合切割传统家族结构,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华南农业大学学报:社会科学版》2019年第6期

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