何显明:市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑

——基于浙江的个案研究
选择字号:   本文共阅读 2874 次 更新时间:2006-12-19 20:26:06

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何显明  

  如率先在非公企业以及新社团组织建立党组织并逐步加以推广;义乌市赋予外来务工人员参与地方人大选举的权利;余杭、余姚推行工会直选,增强其自治性功能;温州大胆发挥社会中介组织特别是民间商会参与地方政府管理的作用等等。上述这些探索,逐步打破了传统的地方治理由政府包办的局面,形成了政府与非政府组织、政治组织与市场主体、本地居民与外来人员共同参与的地方治理结构模式。?

  2、拓展公共权威的合法性资源?

  民主是现代公共权威合法性的核心。从治理理论的视野来看,民主涉及权力的来源与权力的行使两大方面,既包括选举的民主,也包括选举之后的治理民主。基层民主政治建设既可以从完善选举制度入手,也可以将优化权力运行机制入手。浙江完善民主选举制度的探索,在村民自治层面主要表现为逐步推广“海选”制,不断扩大村民民主权利。在2002年全省第六届村民委员会换届选举中,2000多万农民群众选举产生了3900多个新一届村委会,其中有四分之一的村委会是以无候选人的“海选”方式产生的。(26)在地方政府层面,则主要体现为票决制的探索。从1988年开始,椒江市开始试行干部任免票决制,这一探索一直不间断保持到现在,为全省乃至全国推行票决制积累了丰富的实践经验。?

  在选举民主的探索具有较强的政治约束的情况下,强化选举之后的地方治理决策的民主参与机制与民主监督机制,实际上就具有了特别的重要意义。在这方面,浙江温岭市1999年诞生了著名的“民主恳谈”,并逐步演变为全省乡村公共事务民主决策的主要形式之一。两年来,全省有10万名乡镇干部、26万名县级部门干部、25.4万名村干部参加了民主恳谈等活动,面对面地与农民群众商讨和决定村务大事。到2002年,全省已有77%的村将民主恳谈活动等作为制度固定下来“。(27)温岭”民主恳谈“也因此而获得”2003—2004“年度”中国地方政府创新奖“优胜奖,在全国产生了重大影响。

  除了“民主恳谈”,浙江各地还诞生了许多旨在鼓励村民直接参与地方公共事务管理的成功经验。如镇海推行村务重大决策村民听证制,仅2003年各村就召开听证会318次,参加听证的群众达9850人(次),群众提出合理化建议比上年度增加51%,基层信访总量比上年度同期减少26%。奉化从2002年起推行农村重大事务公决制,凡涉及村庄重大事项,如集体资产的转制、出租,土地征用,较大规模公益事业的建设,村规民约的制定及修改等,必须经村民代表大会或党员、干部、村民代表联席会议等形式讨论决定。武义于2004年6月诞生全国第一个村务监督委员会,直接代表村民行使监督权,在强化村务监督机制,保障村务的规范运作方面产生了积极的效果。?

  3、增强政府的公共服务功能?

  增强政府的服务功能,既是优化地方治理的重要目标,也是实现地方治理优化的重要保障。浙江各级地方政府在市场体系发育渐趋成熟之际,积极转变政府职能,将提高政府的服务功能,作为加快市场经济发展,促进社会和谐的重要途径,在建设公共服务型政府方面进行了各种形式的探索,形成了许多在全国产生重要影响的经验。如成立于1999年9月的上虞市便民服务中心,作为全国第一个县级便民服务中心,成立时集中了该市21个部门的审批、审核、办证、办照职能,实行“进一家门办成,盖一个章办好,收规定费办完,按承诺日办结”的一条龙服务,随后又结合一、二轮审批制度改革,不断充实、完善便民服务中心内容,在乡镇、村分别建立便民服务站、便民服务室,不断延伸服务触角,实现了市、镇、村三级联动服务。创办于1998年的衢州农技110信息服务体系,借助电话、电视、农家报、广播、互联网等现代农技推广手段,通过现场咨询、实地指导、科技示范、技术培训和信息收集分析与发布等形式,为农民提供全方位、多层次、多样化的科技和信息服务。金华市在乡镇政府普遍设立“365服务窗口”,一年365天实行无休日、全天候服务,一站式为群众办证。玉环县从2001年起实行全程为民办事代理制,根据办事群众的申请,由相关干部担任全程承办人,负责全过程各环节的办理,变群众跑为干部跑,变多次办为一次办,变随意办为规范办,为基层群众提供了现行体制下最为便捷的政府服务。其运作方式及旨意,同西方近年来倡导的“无缝隙政府”不谋而合。?

  4、增强公共政策的回应性?

  增强政府服务功能的重要前提,是增强公共政策对群众公共需求的回应性,以便为公众提供最需要的公共服务。嵊州市从1998年起在乡镇推行记《民情日记》制度。乡镇干部“串百家门、知自家情、解百家难、连百家心”,将群众的需求记录在《民情日记》之中,进而将群众迫切需要解决的困难转化为乡镇政府的工作任务,加以落实解决。在群众需求与基层政府服务之间建立起了一种有效的沟通、回应渠道。成立于1999年6月的杭州市“12345”市长公开电话受理中心,负责受理市民反映的各类问题,并设法予以解决,暂时解决不了或办不到的事情,则向市民作出解释与说明。到2002年,中心受理群众来电20多万件,答复处理率达96%,群众满意率为92%,已经成为市政府了解社会动态信息,保护公民与其他组织的合法权益和监督政府机关及其工作人员依法履行职责的重要渠道。?

  5、提高政府行为的规范性?

  规范性是法治原则在政府行为过程中的具体表现。政府行为规范性的重要意义在于它使社会中介组织、市场主体和普通公众得以理性地预期政府的行为,并在此基础理性谋划自己的行为,同政府形成合作性的互动关系。就全省而言,浙江在增强政府行为规范性方面的探索,除了加强立法工作以外,一个比较受人关注的成功经验,是通过在全省各地普遍建立行政服务中心、招投标中心、会计核算中心、经济发展环境投诉中心,较好地规范了政府的事权、财权、人事权。?

  透明性是公共权力规范化运作的必然要求。建设透明政府要求建立政务信息公开制度,政府提供的信息应当全面、准确、及时,公民申请获取政府信息渠道应当畅通便捷,以切实解决政府与公民之间信息不对称问题。在这方面,浙江各地也进行了广泛的探索。在基层治理层面,经过多年的努力,到2000年底,浙江有99.23%的村实行了村务公开。(28)在地方政府管理层面,省、市、县各级政府通过加强电子政府建设,在公开政务信息方面也取得了重要进展。?

  6、强化地方治理的责任机制?

  责任性(accountability)是善治的另一重要价值向度,它要求政府必须切实履行其承担的公共治理职责。强化政府责任机制,首先有赖于通过建立健全民主选举制度,形成一个充分竞争的代理人市场。在制度化的压力机制建设难以在短期内获得突破的情况下,强化政府行为的约束机制,完善政府官员的考核机制,就成为激励、引导政府切实履行其职责的重要途径。在这方面,金华市从1994年就开始在各级政府机关和基层组织全面推行以“两公开一监督”(即公开办事程序、公开办事结果、接受人民群众监督)为主要内容的政务公开制度。1995年10月,金华又正式推开了党政“一把手”经济责任审计创新试验。经过多年探索,这项工作已经逐步形成了一整套规范性的操作办法,形成了纪检监察监督、组织干部人事监督和审计监督三位一体有机结合的干部管理监督新机制,并荣获“中国首届地方政府改革与创新奖”优胜奖。?

  从委托——代理关系的角度讲,公众有权对代理人的代理行为作出评判。同时,公众作为公共物品的消费者,是政府提供的公共物品最权威的评价者。因此,要强化政府行为的责任性,就必须引入公众评价机制,逐步形成政府官员对下负责的硬约束。从2000年起,杭州在全国率先开展了“满意单位不满意单位”评选活动。这项活动的最大特色,是普通老百姓始终占参评人员的大多数。凡被群众评为最不满意的政府部门,部门领导将承担一定的行政责任,直至免除职务。这项活动有力地促进了机关作风的改进,增强了政府机关与市民的信任与互动。?

  7、提高地方治理的有效性?

  所有行政体制改革的最终目的,都是要实现有效的治理,不断提高治理的实际效能。从政府的角度来讲,提高治理效能的一个重要途径,是通过合理地设置机构,完善行政流程,来提高政府运作的效率。90年代后期以来,为适应经济社会的发展,进一步提升区域发展竞争力,浙江各级地方政府普遍开展了旨在实现“政府提速”的行政管理体制改革。到2000年年底,50个省级政府部门(含具有审批事项的非政府部门)共减少审批、审核、核准等总事项1277项,其中审批事项减少869项,分别减少50.6%和58.0%。2002年1月,浙江省政府开展第二轮行政审批制度改革工作。省级政府部门对保留的1606个项目进行了再次削减和规范。至2003年初,省级50个部门共取消、下放及调整行政审批项目843项,削减幅度为52.5%,审批时限提速率为27.8%。在连续推进的审批制度改革中,市、县两级政府基于提升区域发展竞争力的目的,审批改革力度更大,进展速度更快,不少市、县已开始实施第三轮审批制度改革。通过行政审批制度改革、政府效能建设、“平安浙江”建设,浙江各级地方政府普遍提高了行政运作效率,增强了地方治理和构建和谐社会的实际成效。?

  综上所述,改革开放以来浙江各级地方政府顺应市场化改革的要求,持续性地对地方公共管理体制进行了一系列大胆的探索。这些探索一方面有力地促进了市场秩序的扩展,另一方面也使地方治理模式呈现出了一种结构性的变革,呈现出了一种向善治目标趋近的治理模式变迁轨迹,形成了市场秩序扩展与地方治理模式变迁良性互动的局面。由此展示出来的市场秩序扩展的内在演进逻辑同地方治理模式变迁逻辑的内在关联,应当说,研究、探讨市场经济与民主政治建设的内在关系,提供了丰富的地方性实践经验。

  

  参考文献:?

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  作者单位:中共浙江省委党校?

  来源:《中共浙江省委党校学报》2005年第6期

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