何显明:市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑

——基于浙江的个案研究
选择字号:   本文共阅读 2873 次 更新时间:2006-12-19 20:26:06

进入专题: 地方治理  

何显明  

  (14)换言之,治理理论实际上构成了中国借鉴“人类有益的政治文明成果”的一条重要通道。?

  其次,就治理所要实现的目标即善治而言,其致力于增进政府与民间合作的旨趣,同样符合中国在稳定既有的政治制度框架前提下,扩大公民有序参与,优化政府决策的政治发展策略。善治的精神实质是合作。“所谓善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系,以促进社会公共利益的最大化。”(15)(P8)在保持自主性、稳定性和主导性的前提下,中国共产党一直积极鼓励开展旨在扩大基层民主、改善干群关系等微观政治体制改革。治理理论基本不涉及宏观政治制度框架的变革,而是致力于在既定的政治框架内增进政府与民间、公共机构与私人机构的合作。这种思路,正好符合中国现行的国家(执政党)主导下的合作主义演进模式。目前,国内学术界围绕中国政治发展路径选择问题形成的几种最具代表性的思路,如康晓光提出的在决策机构中吸纳社会精英的“政治行政化”主张(16),林尚立提出的以协商民主替代竞争性民主(17),俞可平提出的增量政治改革(18),徐勇提出的竞争——合作主义主张等等,其国家(政党)主导下的政府与民间合作的思路,都同既定政治架构下的多元合作治理的精神旨趣有相通之处。这也就意味着,中国语境下的治理理论,实际上为符合中国民主政治发展逻辑的改革思路提供了一种建设性的思想资源。?

  再次,治理理论聚焦于公共权力的具体运作方式和运作过程,同样契合乎于中国民主政治建设微观治理效能优先的价值旨趣。“如果从公共权力的归属、配置与运作的尺度分析,统治更强调权力的归属,强调治者与被治者‘不可僭越’的关系;治理注重的是权力的配置与运作,强调政府权威与公民社会的共同治理过程。”(19)如果把政治区分为宏观政治与微观政治两个层面的话,治理理论所关注的是正是微观层面的政治问题。在国家不允许任何竞争性政治力量出现并挑战中国共产党的执政地位的刚性约束条件下,目前中国现实政治生活中暴露出来的矛盾和危机,往往都集中于微观政治层面,其最突出的表现就是基层政府同民众的利益冲突。面对这样的现实,运用治理与善治的理论资源,将微观政治领域的治理效能优化问题摆在优先位置,通过倡导、鼓励政府与自治性社会组织的合作,开展扩大公民有序参与的试验,缓和基层的社会矛盾,不仅有利于稳定政治局势,而且对于增强执政党的政治合法性基础也具有重要的现实意义。?

  

  二、市场化进程中地方治理模式?变迁的动力机制?

  

  从80年代初“温州模式”的崛起,到90年代后期引人注目的“浙江现象”的形成,浙江经济社会改革和发展一系列独具特色的经验、模式一直备受省内外各界人士的关注。浙江体制改革和经济发展的过程,从某种意义上说是一个市场秩序自发扩展的过程。杜润生先生在评价温州模式时曾经指出:“温州经济,民办、民营、民有、民享。它是自发的,又是稳定的可持续发展的经济秩序。”(20)尽管温州模式在实践中不断发生阶段性变化,但其改革的基本取向,即民营化和市场化却是一以贯之的。这种自发形成的经济秩序具有很强的生命力和自我扩展的功能,浙江现象的形成,在很大程度上就是温州模式的示范效应不断强化和市场经济体制的“自发秩序”不断扩展的结果。(21)(P9)冯兴元曾大胆地提出,“‘浙江模式’似乎符合哈耶克扩展秩序、自发秩序,似乎是一种哈耶克意义上自发自生的、自组织的、可扩展的‘扩展秩序’模式或‘自发秩序’模式。”(22)的确,温州模式乃至浙江现象都呈现出了自发性扩展的内在逻辑:从制度变迁的动力机制来看,它主要表现为民间力量构成制度变迁的主要内在动力,整个制度变迁过程呈现出自下而上的轨迹;从市场秩序的发育过程来看,它表现为地方性市场秩序逐步扩展为全省性的市场秩序,再向全国性的市场秩序演进的过程;

  从制度变革的领域来看,它表现为经济领域的自主改革试验逐步向非经济领域渗透、扩张的过程。?

  对于浙江乃至整个中国来说,市场体系的发育,市场秩序的扩展,不仅深刻地改变着社会资源的配置方式,而且深刻地改变着整个社会的利益格局,改变着经济和社会生活的整个秩序与逻辑。而正是这种社会生活秩序的变革,为民主政治的发展,为地方治理结构的优化,提供了不竭的动力。?

  其一,基于利益诉求的政治参与热情的高涨,为基层民主政治建设提供了适宜的社会土壤,并给地方政府致力于优化地方治理模式建构了一种社会压力机制。当社会生活秩序随着市场经济体系的发育发生深刻变革,社会个体从没有自主选择权利,不得不完全依附于国家的“零件”,转变成为具有独立利益和意志的市场主体和社会行为主体时,他的行为逻辑也就发生了根本性转变。正是在市场经济的交往过程中,社会个体真正蜕变成了具有“独立性”的人。拥有了独立的自主经济利益的社会行为主体,在社会现实生活中越来越强烈地体认到政治在社会价值分配中的权威性地位,体认到民主参与对于保障个体合法财产、自由和平等地位的重要意义,产生了对政治权利的强烈诉求,并期望通过对政治过程的介入来争取、实现和维护自己的利益。可以说,只有到了市场秩序初步形成,传统的大一统式的社会利益格局日益为多元化的利益格局所取代的时代,公民的政治参与,才从传统的动员式的参与演变成为自主性的参与,演变成了基于自身利益诉求的政治参与。?

  浙江经济是一种典型的民有、民营、民享的“老百姓经济”。凭借市场化、民营化改革的先发优势,浙江率先在全国培育出了一大批真正意义上的市场主体。根据2001年全国基本单位普查,浙江每万人口法人单位数达到78.0家,约为全国每万人40.0家的2倍,列全国各省区第一位,相当于日本60年代初的水平。作为创业主体、经营主体、产权主体,浙江老百姓获得了真正意义的“经济民主”权利。而“经济民主”权利一旦得到确立,就会迅速催生出政治民主权利的诉求。在浙江,公众的民主意识、参与意识,以及基层民主政治试验的活跃程度,同地方市场体系的发育程度呈现出一种明显正相关关系。在市场经济的先发地区温州,关心政治、关注政策、注重维护自身的权益,已经成为普通民众的一种自觉行为。在推行村民自治的过程中,温州许多村庄都发生过在外经商的村民放下生意,纷纷乘飞机赶回家乡参加投票的现象。相关调查资料显示,66%的温州人关心政治,其中商人中有91%关心政治。(23)(P273)全国第一起“民告官”、第一起“罢免村官”等事件之所以都发生在温州,显然并不是偶然的。?

  其二,自治性的社会中介组织迅速发展以及市民社会雏形的出现,为推进地方治理模式的变革创造了重要的社会基础。民主政治的发展,是以国家与社会的适度分离为前提的。在国家垄断一切资源,国家完全吞噬社会的格局中,社会个体是不可能拥有自主的行为空间和自主选择的权利的。从浙江经济社会发展的历程来看,社会成长的第一个标志性成就,就是市场经济的发展,打开了国家绝对控制社会的第一道缺口,给社会个体开拓出了一个全新的自主性的生活空间。而社会成长第二个标志性成就,则不能不是市民社会雏形的出现。随着市场经济的发展,浙江在发达的民营经济基础上孕育形成了大量自主性的社会中介组织,社会的组织化程度正在逐步提高。值得注意的是,浙江的许多社会中介组织,是具有相当强的自主性的民间性组织,其中最为典型的就是温州的民间商会。从1988年诞生第一批民间商会算起,温州民间商会已经走过了近20年的发展历程。民间商会在与政府的长期互动过程中,已经逐步形成了一种组织化的参与机制。一方面,借助于组织化的利益表达,或者通过向人大、政协和政府提出有关行业发展方面的政策性建议,向政府有关部门反映会员企业在发展过程中存在的问题、困难和要求,温州民间商会为自身赢得了更多的权利、利益和发展空间。作为一种利益代表组织,民间商会很好地弥补了个体企业在进行利益表达、影响政府决策能力上的不足,极大了增强了中小型民营企业防御政治、经济风险的能力。(24)另一方面,民间商会组织也在沟通政府与社会、政府与企业方面很好地发挥了桥梁和纽带作用。通过参与行业规划,研究发展战略,为政府提供决策咨询,发挥参谋作用,或者响应政府号召,积极参与公益性社会活动等等,民间商会也为政府的决策、政府职能的履行提供了一定的帮助。

  其三,公民意识的觉醒与市民社会的初步发育,为地方政府增强创新意识,致力于优化地方治理模式提供了适应的社会环境。有着强烈的自主创新意识的市场主体,与理性、开明的地方政府相互默契,共同形成一种良性的互动关系,这是浙江经济得以迅速发展,市场体系得以率先发育,以及市场秩序得以顺利扩展一个至关重要的前提条件。一方面,各级地方政府基于优先解决民生问题,促进地方经济发展,“尊重群众的首创精神”,对市场主体种种冲突旧体制束缚的创新试验,采取开明、宽容的态度,甚至主动为创新主体的大胆试验提供必要的政治辩护,为各种制度创新实践营造出了一个相对宽松的政治环境。另一方面,市场主体的创新行为,特别是其巨大的经济增长绩效,反过来又不断地感化、“教育”着各级地方干部,激励他们对市场化、民营化的体制改革采取更为积极、务实的态度,促使地方政府顺应市场主体的要求,顺应市场秩序扩展的内在要求,积极地从事优化治理模式的尝试。?

  

  三、浙江地方治理模式变迁的?轨迹与内在逻辑?

  

  作为一种区域性的探索试验,毫无疑问,改革开放以来浙江各地涌现出来的治理模式变革经验,或多或小都存在着某种历史性、区域性或领域性的局限,它既是一种不触及宏观政治制度架构的探索,同时自身也缺乏一种理性化的设计,基本上是一种地方性的自发探索,一种政府与民间互动的“试错”性探索。与此同时,这种治理领域的变革实践往往缺乏必要的政治制度安排的支撑,一旦需要进一步深化这种变革,可能就会因为可能涉及宏观政治制度的敏感问题而停滞不前。但不能否认,就当时当地的情况而言,这种治理模式变革的试验,依然符合理性的行为逻辑,即既定约束条件下的治理效益最大化。地方政府在政治硬约束的条件下,从自身实际出发,根据其在市场化改革进程中遇到的地方公共管理问题,通过“试错”性的自发探索,找到某些至少从当时当地的情况来看有利促进地方经济更快发展,有利于化解地方社会矛盾的治理模式。从更高的治理层面或更长远的角度来衡量,这种选择未必是最优的,但相对于特殊的行为主体而言,它却是一种“管用”的和合理的选择,它往往都对地方经济发展,区域社会和谐的维系等方面都发挥了一定的积极作用。?

  事实上,从行为主体的角度来考察,不触及宏观政治制度架构,甚至主动利用传统的主流政治资源,既可以理解为既定约束条件下的无奈选择,也可以理解为降低变革成本的理性选择。不触及基本政治制度,不改变既有的权力结构,并主动运用主流意识形态话语对改革进行“包装”,不仅改革阻力和政治风险会大大降低,而且有可能使改革获得上级的认可和支持,经验总结得好,还能显示创新主体的“软政绩”。?

  更重要的是,这种“试错”性的自发探索,尽管缺乏一种一环扣一环的理性设计,但由于它是在市场化的改革进程中由政府与民间共同推动完成的,顺应了市场体系发育和市场秩序扩展对公共管理体制改革的内在要求,它所要解决的恰恰正是阻碍市场秩序扩展的公共管理体制障碍。因而从宏观角度考察,它同样体现出了一种市场化改革逐步推进公共管理体制改革的内生逻辑。其变革的结果,从总体上讲则是一个地方治理结构不断优化的过程,一个地方治理不断趋近于“善治”目标的过程。?

  1、构建多中心的治理结构?

  打破传统的以政府为唯一治理主体的封闭性结构,形成开放性的多中心的网络化的治理结构,是实现善治的重要前提。在这方面,浙江目前至少在三个方面取得了重要的进展。一是压缩和控制政府规模。1999年至2000年的政府机构改革中,省政府工作机构(含部门管理机构)从57个减少到46个,省政府机关行政编制精简48%,共减编2300多名,实际分流人员1200多名。与此同时,浙江在90年代初期和近几年进行了两次乡镇的撒扩并工作。从1985年到2003年,全省乡镇总数从3240个减少到1334个,减少了58.8%。(25)二是总结“省管县”历史经验,推行“强县扩权”的行政体制改革,使浙江地方行政体制更好地适应了县域经济高度发达的结构性特点。三是积极扩大非政府组织和公民参与地方治理的渠道,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 地方治理  

本文责编:zhangchao
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/12283.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统