段磊:论党内法规的明确性原则

选择字号:   本文共阅读 162 次 更新时间:2020-08-26 10:50:58

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段磊  

   作者简介:段磊,武汉大学法学院副研究员、武汉大学党内法规研究中心副研究员。

   内容提要:为缓和党内法规的规范与明确需要之矛盾,回应理论与实践中部分论者对党内法规性质问题的诘难,强化党内法规的“法”属性,提高党内法规制定质量和党内法规制度执行力,应在《党内法规制定条例》第十五条基础上,经学理凝练形成党内法规的明确性原则。明确性原则要求党内法规在制定、解释和适用的过程中均应尽可能保证党内法规规则表达明确,不存在含糊其辞的情形。当前,在贯彻党内法规明确性原则的过程中仍存在理论和现实两方面的困境,前者表现为应在理论层面解决党内法规明确性与模糊性、政治性的逻辑冲突,后者表现为应在实践层面注重对现有党内法规中不明确内容的类型化认知和适应性调整。应在正确认识明确性原则适用方式的基础上,通过制定配套性法规、完善党内法规体系、制定《党内法规制定技术规范》、强化党内法规解释机制、创设党内法规案例指导制度等方式,消解党内法规中的不明确问题,提升党内法规的理念明确性、文本明确性和实施明确性。

   关 键 词:党内法规/《党内法规制定条例》/明确性原则/党内法规规范性

   标题注释:本文是2019年度国家社科基金一般项目“党内法规学科建设和人才培养研究”(项目编号:19BDJ022)和武汉大学党内法规研究中心2018年度委托课题“党内法规规范性建设研究”(IPLR(2018)N11)的阶段性成果。

   明确性(或译为“清晰性”)被富勒视为“合法性的一项最基本的要素”。①党内法规在形式、内容和实质上均体现出与法相一致的基本特征。因此,党内法规亦应与其他类型的法相等同,在制定和实施过程中,遵循明确性原则。在现有文献中,尤其是有关党内法规的制定问题的文献中,仍罕有专门针对党内法规的明确性原则展开分析的文献。基于此,本文拟对党内法规明确性原则的理论意涵,当前贯彻党内法规明确性原则所面临的理论与实践困境,如何通过有效的制度建构贯彻党内法规的明确性原则等问题展开论述,以期在法技术层面助益于党内法规质量的有效提升。

   一、党内法规的明确性原则:一项原则的提出与阐释

   (一)明确性原则的提出:模糊性现实与明确性需求紧张关系之缓和

   在展开对明确性原则内涵、逻辑与机理的阐释之前,首先必须解决的问题在于:党内法规何以需要一项名为“明确性”的原则,这一原则能够为党内法规制度建设和党内法规理论研究提供何种助益,亦即提出和贯彻党内法规明确性原则的问题意识何在。从党内法规理论研究和制度建设的发展情况来看,党内法规明确性原则的提出,源于对党内法规规范模糊性现实与明确性需求之间的紧张关系。这种紧张关系,体现在理论层面,即不明确的党内法规规范在部分程度上导致人们对党内法规性质问题的一再争论,体现在实践层面,即不明确的党内法规规范在较大程度上会影响党内法规制定质量与执行力的提升。

   从党内法规的理论研究发展来看,近年来,党内法规研究已逐渐成为一门“显学”,学者围绕党内法规制度建设的战略背景、实践功能、基本要求、体系化建设等方面形成大量研究成果,尤其是就党内法规的性质、党内法规与国家法律的关系、党内法规的功能与作用等重大命题凝聚了诸多共识。②然而,与此同时,仍有不少人对党内法规的性质问题存在争议,这一争议集中在党内法规是否姓“法”③的问题上。一些学者认为,党内法规在本质上应属党的政策的一种复现,由于其体系性、逻辑性、规范的明确性均未能达致国家法律的程度,而非一种具有“法”属性的规范,甚至提出“党内法规”概念的适用会“引导人们以法律的标准增加对党章、党纪以及其他党内的各种工作规则的要求”④“不但无助于提高党规党纪的地位和作用,反而不利于法治意识的培养”。⑤因此,党内法规的规范表述是否明确,是否在形式上具有与国家法律相类似的特征,对回应党内法规性质问题的探讨具有重要意义。从此意义上讲,提出和贯彻明确性原则,能够有效强化党内法规的“法”属性,回应针对党内法规性质问题的理论和实践质疑。党内法规是党组织和党员的行为规范,否认党内法规作为“法”的规范属性,显然是“国家法中心主义”的思维惯性使然。⑥党内法规的“法”字所体现出的制度属性,应成为我们在制定和实施党内法规过程中必须坚持的重要内涵。“法律作为一种行为指南,如果不为人知而且无法为人知,那么就会成为一纸空话”,⑦法律的明确性,是法规范属性的重要载体和集中体现。因此,提出明确性原则,是保证具有“法”属性的党内法规的制度功能的必然需要,唯有遵从明确性原则的党内法规,才能在全体党员心中建立起稳定的制度预期,有效回应有些人对党内法规“法”属性提出的质疑。

   从党内法规的制定实践来看,党的十八大以来,尤其是《制定条例》颁布实施以来,党内法规的条文的明确性得到进一步落实,基于党内法规形成的刚性约束日渐显现。然而,我们必须正视的现实问题是,现有党内法规中仍存在不少不够明确的表述,有些规定因过于模糊而变得缺乏操作性,乃至使整个制度的实施效果受到影响。习近平总书记指出,“这些年来从中央到地方搞了不少制度性规范,但有的过于原则、缺乏具体的量化标准,形同摆设”“有的过于笼统、弹性空间大,牛栏关猫,很多腐败问题不仅没有遏制住,反而愈演愈烈。”⑧习近平总书记的这一论述,是对目前党内法规制度体系中仍然存在部分模糊不清的条款、规范现象的直观叙述。从党内法规制度建设的现实要求来看,党规规范内容表述的明确性,是提高党规制定质量的重要依据,也是保障党规得以有效实施的基本前提和现实需要。一方面,确保党规规范的明确性,能够有效提高党内法规制定质量,确保党内法规“立得住、行得通、管得了”。良规是善治的前提,党内法规制度具有根本性、全局性和长期性,党内法规制度建设要把质量摆在首位。⑨习近平总书记多次强调党内法规制定质量的重要意义,明确提出“提高党内法规制定质量”⑩“确保系统配套、务实管用,防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践”。(11)因此,贯彻习近平总书记围绕党内法规质量问题形成的重要论述,要求我们在制定党内法规的过程中,必须以保障党规规则的明确性为目标,使党内法规的规范条文内容明确、符合实际、切实有效,从而从基础层面提升党内法规的制定质量。另一方面,确保党规规范的明确性,能够助益于党内法规制度执行力的提高。习近平总书记指出,“法规制度的生命力在于执行”“要加大贯彻执行力度,让铁规发力、让禁令生威,确保各项法规制度落地生根”,(12)能否提高党内法规制度的执行力,对全面从严治党制度实践的发展与完善具有重大现实意义。根据法律方法的一般原理,法律执行和适用的过程可归纳为包含建构大前提、建构小前提和完成涵摄的演绎推理模式。完成这一推理过程的基础和前提在于,作为大前提的法律规范本身的逻辑结构较为清楚,法律适用者能够从法律规则中迅速寻找到行为模式和法律后果两项要素,并与作为小前提的事实相对应。与其他成文规范相同,党内法规获得有效执行的前提同样在于法规的内容必须清晰明确。从此意义上讲,要切实提高党内法规制度的执行力,就必须在党内法规制定和实施的过程中,保障党规规则的明确性,使党内法规能够为其调整的党务关系提供充分的规则依据。

   基于有效缓和党内法规规范的模糊性现实与明确性需要之间的紧张关系,回应自理论和实践中对党内法规属性与功能的现实需要,我们可立基于《制定条例》第十五条所提出的“党内法规应当方向正确,内容明确,逻辑严密,表述准确、规范、简洁,具有可操作性”的规定,提出效力涵盖党内法规的明确性原则。

   (二)明确性原则的基本意涵:理论内涵与效力范围

   根据《制定条例》第15条关于党内法规“内容明确,逻辑严密,表述准确、规范、简洁,具有可操作性”的规定,党内法规的明确性原则,要求制定主体对党内法规的规定必须清晰明白而确定不移,不可含糊其辞,模棱两可,以免在党内法规的适用过程中出现不确定的适用情形。基于规范党内法规内容表述的目的,这一原则应当贯穿于党内法规制定、解释和适用全过程,被视为一项效力涵盖党内法规制定与实施全过程的原则。

   第一,明确性原则首先应当是一项党内法规的制定原则。明确性原则依托《制定条例》第15条之规定而产生,因而这一原则首先应当是一项能够涵盖党内法规制定活动的原则。在党内法规的制定过程中遵循明确性原则,即党内法规的内容表达应当明确,而不存在明显的含糊其辞,以至在相关法规适用中出现相同情形不同处理的现象。

   第二,明确性原则还应当是一项党内法规的解释原则。党内法规解释是党内法规制度体系的重要组成部分,而党内法规解释的规范化程度则关乎党内法规制度建设的质量。(13)从党内法规解释机制的理论和实践逻辑两个方面来看,党内法规的解释主体亦应遵循明确性原则展开解释活动。一方面,从理论层面看,与其他成文规范相似,党内法规的解释机制,适用党内法规的必然过程,也是消除其条文不明确性的重要制度安排。然而,从现有党内法规解释实践来看,党内法规解释多以抽象条文形式体现,因此,此类党内法规解释本身亦有可能出现表述上的不明确问题。另一方面,从规范层面看,根据《制定条例》第二十九条之规定,“党内法规的解释同党内法规具有同等效力”,因此,若党内法规解释不能遵循明确性原则,则可能出现一项本不明确的党内法规规则为一项亦不明确的党内法规解释的尴尬现象。

   第三,明确性原则亦应是一项党内法规的适用原则。与其他法律规范相类似,党内法规的活力存在于其适用过程之中。恰如拉伦茨所言,“大部分的法律都是经过不断的司法裁判过程才具体化,才获得最后清晰的形象”。(14)许多在制定时看似明确的党内法规正是在其适用过程中才被人们发现尚不够明确,而这些法规本身也会随着其适用而被赋予明确的意涵。在实践中,广大党员干部群众往往并不直接阅读和接触党规条文,而多是通过依照党规制定的党的政策、党内规范性文件,以及依照党规作出的党内纪律处分通报、党内组织决定等了解党规的具体内容。因此,党内法规适用过程中可能出现的诸种文本,应当成为贯彻明确性原则的重要载体。故而,明确性原则不仅应是一项党内法规的制定原则和解释原则,也应是党内法规适用中遵循的原则。

   二、现实问题:贯彻党内法规明确性原则的理论与实践困境

   尽管按照《制定条例》之规定,多数党内法规在制定实践中都尽可能遵循明确性原则,但在现实中,贯彻党内法规明确性原则仍存在着诸多困境。总的来说,这些困境可被归纳为理论和实践两个层面的问题,前者集中体现为如何消解党内法规明确性与模糊性之前的矛盾,后者集中体现为如何在党内法规制定过程中以类型化方式分析和消除不必要的模糊性表述等。

   (一)理论质疑:明确性与模糊性、政治性的逻辑冲突有待释明

   在确立和论证党内法规明确性原则时,如何解释党内法规明确性与模糊性之间的实践逻辑矛盾,如何证成贯彻党内法规明确性原则的可能性与可能限度,成为我们必须着重论证的重要理论问题。围绕这一问题,至少有以下三点理论质疑有待进一步释明:

第一,在党内法规制度建设中,明确性只是一种理想中的“应然目标”,终极意义上的明确性在实践中无法落实,因而确立明确性原则的合理性有待确证。明确性一直被普遍视为法的基本原则之一,甚至被部分学者视为法的本质特征,但随着立法实践的不断发展,人们开始意识到“法律是明确的、肯定的规范,但法律又不可避免地会出现意义模糊的情形,是谓法律的模糊性”,(15)甚至有学者认为“整个立法活动始终都在与模糊性打着交道,模糊形式立法语言的基本形态”。(16)大量的立法实践证明,由于立法原则的要求、人类理性的有限性、语言意涵的多样性等原因,任何立法者都无法做到制定出绝对明确且不会产生任何歧义或模糊性涵义的法律规范。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学评论》2019年第5期

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