刘松山:关于地方人大立法规划的十个问题

选择字号:   本文共阅读 183 次 更新时间:2020-08-11 22:18:53

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刘松山 (进入专栏)  
写立法规划的目的,是为了加强对立法工作的统筹安排。[4]由于全国人大及其常委会的立法涉及全国的方方面面,情况很复杂,通过规划计划来统筹立法,有其必要性。当然,对于全国人大及其常委会的立法规划在实践中所发挥的作用,以及它的利弊得失,还有待进一步分析研究。

      现在的问题是,地方立法中是不是也需要一个立法规划?如果需要,那么,它和全国人大及其常委会的立法规划是不是同等重要?2015年修改立法法后,各地方也分别修改了本地方的立法条例。从现在的情况看,根据不完全的统计,我们发现,大多数地方规定了立法规划,但也有一些地方没有规定。比如,在省一级的地方,有29个省市区的立法条例中规划了立法规划,但天津和浙江就没有规定。在国务院批准的19个较大市的立法条例中,有16个规定了立法规划,但青岛、淮南、本溪三市未作规定。而在27个省会市的立法条例中,有22个规定了立法规划,但长春、济南、武汉、南京、贵阳等5个城市没有规定。[5]从这个情况看,各地方在其关于立法的法规中,并没有一概地将编制立法规划作为立法之前的法定程序。也就是说,没有完全效仿全国人大及其常委会的做法。这在体制上是站得住的,因为按照地方组织法和立法法的规定,制定地方性法规的条例,是由地方人大参照立法法的有关规定制定的,不必完全复制全国人大及其常委会的立法程序。

      实际上,地方人大在立法过程中,其立法规划是可以淡化甚至大幅淡化的。这有几个原因:一是,地方人大的立法任务远不比全国人大及其常委会那样繁重。如果说省一级的立法项目较多,在轻重缓急方面还有一些比较权衡,需要做一些规划的话,那么,到了设区的市一级,这一问题就应当得到很大的缓解。二是,全国人大及其常委会的立法不可避免地涉及一些重大的政治问题、经济问题和其他复杂敏感问题,为了加强党中央对立法工作的集中统一领导,通过立法规划来对立法活动进行统筹安排和掌控,是必要的。但地方立法活动中,涉及的重大问题、敏感问题相对要少得多,如果有这方面的立法动议,采取一事一议的方式,一般报同级党委研究决定就能解决问题,不必通过立法规划来掌控。三是,地方立法有很大一部分是实施性的,而实施性的立法要根据上位法制定后的情况来确定,难以预先进行规划。四是,有些行政区域的范围较小,立法的任务并不重,立法活动并非都需要事先进行规划。五是,相对于全国而言,地方社会治理中,对各类社会关系的调整规范有较大的灵活性,可以不必,实际上也很难对立法活动做出一个长时间的规划。

      基于以上所述,笔者认为,在省一级人大,可以对立法规划予以一定程度的重视,但不必过于强调,与全国人大相比,应当做较大幅度的淡化。而到了设区的市一级,除非本行政区域的情况比较特殊,立法任务繁重,与省一级人大相比,一般又应当大幅淡化立法规划,甚至不对立法项目做几年的规划。无论是省一级还是设区的市一级,立法规划的任务,主要是对那些政治性强、涉及面比较深广、所调整社会关系重大复杂的事项,进行把关掌控统筹,其他项目的立法似乎可以采取以下策略:一是,可以不进行立法规划,在规划之外留下较大空间;二是,如果重视规划并纳入了规划,那么,也应当增加规划变动的灵活性,不过于注重规划的落实;三是,可以变重视规划为重视立法计划,通过年度计划的方式灵活安排立法项目,将计划的重要性置于规划的重要性之上。

      八、为代表委员提案进入立法程序预留空间

      根据宪法法律的规定,无论是全国人大及其常委会,还是地方人大及其常委会,一定数量的代表委员,在会议期间都有权直接向代表大会及其常务委员会提出议案。也就是说,代表委员提出的法律法规案,是可以直接进入审议程序的。但是,立法法和多数地方的立法条例又规定,各级人大及其常委会在立法工作中,要先编制立法规划计划,通过立法规划计划来统筹安排立法。严格地说,既规定代表委员有权提出法律法规案并直接进入立法程序,又规定立法之前先要有一个规划计划,这两者是有内在紧张关系的,因为立法规划计划是预定的、行政性的,一般应当严格实施,而立法机关组成人员提出法律法规案,很难预定和做预先的行政性管理,具有很大的临时性、不确定性。所以,2015年修改立法法,所加进的立法规划计划的内容,与宪法和立法法本身关于代表委员有权提出法律案进入审议程序的规定,是否协调一致,是可以讨论的。

      实践中,在全国人大及其常委会,除了极个别的情况之外,代表委员提出的议案能够直接进入审议程序的,似乎还没有。全国人大及其常委会的这一状况有其特殊的原因,可以理解。但是,地方人大及其常委会立法所涉及的事项,与全国人大及其常委会有很大区别,或者说,一般不涉及那些重大、复杂、敏感的问题,应当可以为代表委员所提议案直接进入审议程序,打开一个可行的通道。在编制立法规划时,地方人大可以为代表委员提出立法议案预留空间,以激活代表委员提出议案直接进入审议程序的机制,这对调动权力机关组成人员立法的积极性有很大意义,也是人大主导立法的重要体现。

      九、建议地方人大一般不进行立法解释

      有的地方在编制立法规划时,有意见认为,人大常委会对法规的解释这一职权没有充分发挥出来,因此,应当在立法规划中为法规解释留下空间。这就提出一个问题:地方立法是否应当或者在多大程度上重视对法规的解释?笔者认为,立法解释,主要是指宪法和法律的解释,这项职权是由全国人大常委会依法行使的。但即使是全国人大常委会的立法解释,数量也很少,而且以往主要集中在刑法领域,以及其他领域的个别法律,日常工作中,对更多法律的含义如何理解和明确,主要是通过法工委的法律询问答复来解决的。

      那么,如何看待地方人大常委会对自己制定的法规的解释?地方人大常委会当然有权对法规进行解释,但又应当看到,地方立法本来就应当具体精细,含义明确,基本不必进行立法解释。如果有一些需要解释的情形,可以由常委会对法规做出个别修改,以明确其含义,因为修改的程序和成本与专门做出解释没有什么区别;也可以由常委会法制工作机构在日常工作做法规询问方面的答复。所以,在地方立法中,改、废应当得到频繁运用,而尽量不用释,地方立法规划中是可以不必有法规解释的。

     十、建议多用决议、决定的形式来解决问题

      长期以来,地方立法有一个追求大而全的倾向,凡事总倾向于制定法规,而且法规动辄有几章、几节、几十条甚至上百条,有几条写几条、短小精悍这一特点没有在实践中得到充分体现。但是,地方人大及其常委会作出决策的形式,不仅包括制定法规,还包括作出决议、决定。以作出决议、决定的方式解决问题,是宪法法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。决议、决定既可以规定几条、十几条的内容,又可以对介于法规和政策之间的事项做出规定,而且便于解决一些时效性不长的问题,可以也应当在立法中多加运用,用好了就有很大的腾挪空间。但这一重要的决策方式,没有引起足够重视。现在一些地方有关文明促进、就业促进、人才引进、甚至各种创新驱动之类的立法,采用决议、决定的方式,列出几条,是基本就可以解决问题的,而不必制定法规。所以,建议地方人大在编制立法规划的时候,可以大幅增加以决议、决定进行立法的方式,减少法规制定的数量,为立法规划扩容。

  

  

   * 刘松山,华东政法大学法律学院教授。

  

   参考文献:

   [1] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第4页。

   [2] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,第219页。

   [3] 这个问题笔者已经做过较详细的论证,参见拙文《地方性法规与政府规章的权限界分》,载《中国法律评论》2015年第4期。

   [4] 参见《中华人民共和国立法法》,法律出版社2015年版,第56页。

   [5] 文中关于地方立法中立法规划的数量统计,由硕士生张文睿完成,特致谢。

  

  

  

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