余振:全球数字贸易政策:国别特征、立场分野与发展趋势

选择字号:   本文共阅读 231 次 更新时间:2020-08-01 15:37:43

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余振  

   二、全球数字贸易政策的立场分野

   在梳理世界主要国家的数字贸易政策的基础上,有必要从数字监管政策、网络平台管理政策、数字产品和服务贸易政策以及企业本地进入政策等层面进行横向比较,从而判断这些国家数字贸易政策的异同点。

   1.数字监管政策比较

   数据监管政策是数字贸易监管的核心问题,也是全球贸易治理的新兴领域,各国政策之间的争议也比较突出。第一,在数据隐私保护方面,欧盟国家的隐私保护制度最为全面且严格,其他国家的保护力度皆不如欧盟,但是均逐步加强了隐私保护的措施。其中,美国近些年跟随欧盟的脚步,逐步对国内的隐私保护制度进行完善,但始终没有全国性的统一的个人数据保护法。欧盟的《通用数据保护条例》是当前全球最严苛的个人数据保护制度,实施这一制度的原因,一方面在于保护人权,2013年“棱镜计划”被曝光,紧接着,2015年的“斯诺登事件”发酵,欧盟国家自此大大提高了欧洲公民的数据保护力度,并增加了对美国企业的戒备。另一方面,这也是出自经济利益的考虑。欧盟在数字经济领域的企业竞争力显著落后于美国,但是却存在庞大的消费市场以及完备发达的互联网基础设施。因此,欧盟实施严格的数据保护法,并不会遭遇来自本国企业界利益集团的强力反对,却可以增强其同外国互联网巨头的博弈筹码。第二,在跨境数据流动方面,只有美国采取了高度自由化的政策,强调无障碍、宽领域的国际数据流动,并将金融部门包括在内。这与其他国家形成明显差异,不仅俄罗斯、印尼等发展中国家对跨境数据流动采取了严格的限制措施,欧盟、日本、韩国等发达经济体也均强调必须在充分保护个人隐私的前提下才能实现国际数据交换。对于金融、医疗等服务部门,多数国家采取禁止数据流动的措施。这一差异的原因在于美国本身拥有能带来巨额经济效益的大型数据流动企业、社交网络服务、网络搜索引擎和其他服务的大公司如脸书和谷歌,这些公司的国际扩张依赖于广泛的数据资源,因此,美国会坚持国际数据自由流动来满足国内实体的需要。而其他国家的数字企业并没有美国企业的全球优势地位,故其利益驱动力相对较弱。第三,在计算机本地化设施方面,美日、欧等国没有明确的本地化要求,而俄罗斯、印尼等国规定了设备本地化或数据本地化的要求,强制要求没有特殊情况,国内产生的数据必须保留在本国境内。一般而言,本地化规定要求外国服务商必须适用本地设备或者将数据储存在本地服务器上,这对于发达国家而言,不仅意味着要放弃本土设备而采用其他国家的设备,而且无法统一全球服务器的互联互通,这将使企业增加额外的运营成本和管理难度,因此发达国家往往反对本地化要求。但是,对于发展中国家而言,强制本地化实际上是一种国家安全保护政策,一方面能够方便司法机构对公共数据实现及时有效的监管和审查,另一方面鼓励外资使用本国设备,可以促进本国数字存储产业以及云计算的发展。

   2.网络平台管理政策比较

   关于网络平台管理的政策大致可分为两类国家,一类以自由的网络环境、健全的知识产权体系为特征,主要以美日欧为代表;另一类以限制网络访问、缺乏完善的知识产权保护为特征,这类国家以俄罗斯等为代表。第一,在网络内容许可和访问方面,美国等发达国家倡导自由开放的网络访问空间,以确保公民的自由选择权。但是,俄罗斯等国却设置了网络关键词过滤系统,以保护国家信息安全。第二,在互联网中介责任方面,美国、日本等国均存在ISP“安全港”制度,即不增加对互联网中介平台的额外的知识产权保护责任,减轻了运营平台的成本负担。较之发达国家,发展中国家信息保护的技术起步较晚,防范网络信息泄露以及用户受到攻击的能力还有待提升,故为了确保用户信息不被非法收集处理和利用,防止用户系统被非法干扰和控制,这类国家往往实施多种网络内容的审查措施,加强对网络不良内容传播的管控。第三,在知识产权保护方面,美国、日本、韩国、欧盟等国家或经济体的知识产权保护制度和力度具有较强的一致性,这类国家的知识产权法律体系建立较早,并且其国内数字技术均处于国际领先地位,建立高标准的产权制度也是为了保持其先进技术的至高位置。而印尼、俄罗斯等国仍处于不断完善国内立法和加强执法的阶段,一方面,这类国家的知识产权保护体系起步较晚,其具体的制度内容、执法效率、协调沟通渠道等方面均需完善;另一方面,这些国家仍需要通过学习与模仿的途径来实现技术进步,适度宽松的知识产权保护环境更符合其长期发展需要。尽管在现阶段,两类国家的知识产权体系参差不齐,但长期来看,各国都是朝着更加严密和完善的知识产权管理的方向发展。

   3.数字产品和服务贸易政策比较

   数字产品和服务贸易涉及对具体产品和服务等贸易对象的监管,近年来,各国的税收壁垒普遍有所下降,但是对技术产品的安全审查壁垒仍广泛存在。第一,随着《信息技术协定》(ITA)逐渐被WTO国家所履行,数字产品的零关税范围不断扩大,美国和日本的零关税范围较高,但是,其他国家零关税覆盖率相对较低,欧盟部分国家还建立了国外数字产品税收制度。整体来看,跨境电子商务自由化成为主要趋势。第二,多数国家均存在对进出口技术产品的安全审查要求,但是缺乏统一的国际审查标准,各国标准参差不齐。例如日本、韩国等建立了仅适用于本国的技术认证制度,这造成技术安全审查的可操作空间较大。第三,各国均限制国外产品在公共政府部门的使用,除美国、日本以外,大多数国家均存在“文化例外”和“视听例外”的特点,即限制外国新闻、影视、广播等媒体产品在国内的传播。

   4.企业本地进入政策比较

   企业本地进入的壁垒在各国均有所体现,其相同点在于均对可能影响国家公共部门利益或者经济安全的投资采取限制措施,例如技术安全性审查、所有权限制等。其不同点在于各国的投资审查力度和侧重点存在差异。美国外资审查的重点在于是否影响到其关键技术或基础设施的国际领先地位,但是缺少公开透明的审查标准。欧盟国家的外商投资限制主要考虑对本土数字企业利益的影响,欧盟国家本身拥有发达的数字基础设施和核心技术,其本土企业存在较大优势,但目前欧盟市场却大多被美国企业所垄断,故欧盟的外资政策也是为了保护国内数字企业的市场份额。俄罗斯等国更加注重外商投资的安全性,存在源代码强制披露、交出加密密钥的要求,限制外商对云服务、金融服务、电信增值业务等领域的投资。

   总的来看,各国数字贸易政策的主要分歧在于数据监管和网络平台管理方面,政策之间的调和难度较大。在数字产品和服务贸易政策方面,尽管各国的监管方式和力度有所不同,但多数国家均对数字产品和服务贸易自由化采取了积极的态度。在数字企业本地进入政策方面,各国的差异性较小,共性内容居多,取得协商共识的可能性也较大。

  

   三、全球数字贸易政策的发展趋势

   目前,关于数字贸易政策协调的全球性框架尚未形成,世界主要国家纷纷利用区域性贸易协定进行协调和约定。因此,可以基于全球主要国家所签订和正在谈判的贸易协定,对全球数字贸易政策的发展趋势做如下分析和判断。

   1.更加注重对消费者隐私的保护

   《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans Pacific Partnership Agreement, TPP)在第14.7条提出缔约方应认识到保护消费者免受商业欺诈的重要性,同时应当建立消费者保护法。TPP第14.8条鼓励缔约方应当建立和维持保护数字贸易使用者个人信息的法律制度。但是,TPP仅对消费者保护做了倡议性和原则性的规定,而没有明确具体的实施方案和侵权惩罚措施,《美墨加贸易协定》(The United States?Mexico?Canada Agreement, USMCA)对此进行了完善。USMCA第19.8条第3款指出“个人信息保护”中的主要原则包括限制收集、选择、数据质量、目的规范、使用限制、安全保障、透明度、个人参与和责任。在其他双边贸易协定中,也有很多加强消费者隐私保护的内容。例如,《中国-澳大利亚自由贸易协定》和《中国-韩国自由贸易协定》均要求各方应尽可能地为使用电子商务的消费者提供保护,并纳入了电子认证和电子签名要求。如《欧盟-韩国自由贸易协定》(2012年)第7.43条要求缔约方遵守保护个人的基本权利和自由的承诺,应当采取保护隐私的相关措施,尤其在个人数据传输方面。《美日数字贸易协定》(2019年)允许使用电子身份验证和电子签名来进行数字交易,同时保护消费者和企业的机密信息,并确保将可执行的消费者保护应用于数字市场。

   除了强调加强消费者安全保护之外,各类贸易协定中均出现对国际标准化、普适性保护规则的诉求。TPP第14.8条鼓励缔约方建立相关机制来协调不同国家之间的制度差异性,以促进机制间的协调性。USMCA第19.8条要求,各缔约方在建立保护电子商务用户的个人信息的法律框架时,应考虑有关国际机构的原则和准则,例如《APEC隐私框架》和《经合组织关于保护隐私和跨境个人数据流量指南的理事会建议书》(2013年)。

   2.更多提倡有条件的跨境数据自由流动

   从最新签订的贸易协定来看,大部分国家基本已经就推进跨境数据自由流动达成共识,自由化的程度不断提高,同时也规定了数据必须在商业必要和安全可靠的条件下才能跨境自由传输。《美国-韩国自由贸易协定》(2007年)第15.8条首次提出了跨境数据自由流动,以软性约束的条款要求缔约国应“尽量避免对跨境数据流动施加不必要的阻碍”。TPP第14.11条规定,缔约方应当允许为满足商业活动而开展的以电子方式进行的跨境信息传输,包括个人信息。同时包含了允许缔约方规定自己的监管要求,不阻止缔约方为实现合理公共政策目标而采取的不符措施。这一模糊的例外规定使得TPP框架下“数据跨境自由流动”条款的实际影响力大打折扣。USMCA第19.11条直接删除了TPP第14.11条第1款的监管需求例外规定,第19.8条第3款强调了缔约方需确保任何限制“跨境个人信息流动”的措施只是为了保护个人信息且必要的,并与所提出的风险成比例。USMCA强化了“跨境数据自由流动”的约束力和执行力。《欧盟-韩国自由贸易协定》第7.43条规定,缔约方应当在保护个人基本权利和自由的前提下,通过合理措施保护个人数据传输。

   多数国家提倡跨境数据流动的分类监管,例如限制金融部门的数据跨境传输,只有美国极力主张无部门例外的数据流动。TPP第11章附件中规定,允许另一缔约方的金融机构为了实现正常业务而进行信息传输,但是不禁止缔约方要求外国金融企业的数据必须源自本地设置的服务器,这意味着金融数据的跨境流动仍存在一定限制。USMCA的第17.18条明确要求各缔约方不应要求金融服务者必须在该缔约方辖区内使用或定位计算设施,不得阻止另一缔约方服务者以电子或其他方式将包括个人信息在内的信息转入和转出该缔约方境内。从当前的数字贸易规则谈判情况来看,美国与其他经济体之间存在较大分歧,欧盟、澳大利亚等提议需考虑个人隐私安全、文化例外等情况,主张有限制的自由移动;美国则坚持将跨境数据流动位于个人隐私保护之上,明确指出本地化规制应当让位于跨境数据流动。

   3.更多限制使用强制本地化和源代码披露的措施

   TPP第14.13条强调协议缔约方不得强制性执行计算设施本地化要求,既不能要求企业在本地成立数据中心,也不可强制其使用本地的数据设施等当地化的数据保护主义方式,来为企业的最佳选择和发展提供保障和基础。但是,TPP也包含了监管例外和公共安全例外。而USMCA则剔除了“监管例外”和“公共安全例外”条款,强化了消除本地化要求的承诺。

此外,知识产权保护范畴也会增大。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国外社会科学》2020年第4期

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