张颖:试论“一带一路”倡议在南太平洋岛国的实施路径

选择字号:   本文共阅读 178 次 更新时间:2020-07-28 08:05:45

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张颖  

   内容摘要:南太平洋地区是“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸和重点方向。 南太平洋地区是小岛屿发展中国家集中的地区之一,南太平洋岛国具有典型的小岛屿发展中国家的属性。近年来,美国强调重返亚太,澳大利亚试图巩固在该地区的领导地位,台湾地区试图扩大其在该地区“邦交国”的影响等,该地区各方博弈态势加剧。考虑到南太平洋地区小岛屿国家的特殊性和各方在该地区的博弈,“一带一路”倡议在该地区的实施应充分发挥多边外交和首脑外交的作用;重视援助效果评估,实现精准援助;加强人文交流和公共外交;促进海洋与环境合作。 中国应通过与沿线国家的战略对接与合作,建立全方位、多层次、宽领域的蓝色伙伴关系,共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道。

  

   关键词:“一带一路”倡议;南太平洋岛国;小岛屿国家;博弈

  

   作者简介:张颖,北京外国语大学国际关系学院国际问题研究所研究员,《国际论坛》编辑部副主任,《区域与全球发展》编辑部主任,太平洋研究中心副主任。

  

  

  

   2013年9月和10月,习近平主席在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时提出建设“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)倡议 ,南太平洋地区作为“一带一路”的自然延伸日益受到关注。2015年3月,经国务院授权,外交部联合商务部、国家发改委发布的《推动共建丝绸之路经济带和 21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出21世纪海上丝绸之路重点方向“延伸至欧洲;从中国沿海港口过南海到南太平洋”。南太平洋岛国成为“一带一路”的重点方向。 2017年6月,《“一带一路”建设海上合作设想》进一步指出“经南海向南进入太平洋,共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道”,南太平洋岛国的战略地位变得更加重要。本文试图通过分析南太平洋岛国自身的特殊性及该地区博弈态势,探讨“一带一路”在南太平洋地区的实施路径。

  

   一、小岛屿发展中国家与南太平洋岛国的特殊性

  

   小岛屿发展中国家是指一些小型低海岸国家。学术界认为,小岛屿发展中国家都面临着领土面积狭小、地理位置偏僻、经济发展结构单一、人力和自然资源缺乏、对自然灾害的适应能力弱以及难以有效参与国际事务等大致相同的结构性发展挑战。小岛屿发展中国家通常被归为最不发达国家的行列,其人均收入低,并且在应对自然灾害与金融危机时具有脆弱性,对于国际资金、技术等方面援助的依赖性很强。

  

   南太平洋岛国,包括9个完全主权国家,囊括了除澳大利亚和新西兰以外所有大洋洲国家,这些国家具有典型的小岛屿发展中国家的属性,这一属性也决定了其在政治、经济、安全与国际事务中有着与众不同的特点。

  

   首先,南太平洋地区是小岛屿发展中国家集中的地区之一,大部分南太平洋岛国是发展中国家。 这些国家大多陆地面积较小而且分散,经济体量不大,人口较少,多数国家人口不足20万,人口最少的纽埃到2014年为止只有1311人。 南太平洋岛国总人口仅占世界总人口的 0.5%,属于典型的“微型国家”。 但南太平洋岛国海洋面积广阔,其专属经济区占全球地表面积的9%和海洋面积的10%,拥有丰富的海洋与海岛等自然资源,特别是水产资源、矿产资源和旅游资源。 这一地区的金枪鱼产量占世界总产量的一半以上,如仅巴布亚新几内亚金枪鱼资源就占世界储量的20%。由于经济体量小,国民经济发展缓慢,南太平洋岛国的这些得天独厚资源没有得到很好的开发。 绝大多数南太平洋岛国都面临着经济结构单一、经济体量小、交通不便、资源不均衡、劳动力缺乏、资金与技术严重短缺的问题,发展速度缓慢,甚至不具备发展工业和商业的条件。 据联合国发展计划署的人类发展指数排名,小岛屿发展中国家的社会经济发展水平非常低,这其中也包括许多南太平洋岛国,例如萨摩亚(排名96)、瓦努阿图(排名124)、所罗门群岛(排名143)等。瓦努阿图、所罗门群岛、图瓦卢和基里巴斯被联合国列为最不发达的国家。同时,岛屿之间的发展也表现出很大的不平衡性。 太平洋岛国的GDP 增速由2011年的7.6%下降到了2013年的4%,这个数字还包含了发展较好的巴布亚新几内亚和所罗门群岛。 绝大多数太平洋岛国的发展状况都并不乐观,2013年,萨摩亚的经济出现了负增长,许多其他岛国的增速也足3%。如2017年巴布亚新几内亚国内生产总值增长率为2.2%。在南太平洋岛国,政府发展援助也非常不均衡。 在斐济,政府开发援助(ODA)仅占到其 GDP的3%左右,而在图瓦卢,ODA却占到其GDP的 80%以上。在各个国家内部,各岛屿之间的发展也相距甚远,例如在瓦努阿图,有20%的人口生活在主要的中心城市,其余人口都散布在缺乏通讯设施的岛屿上。 这些岛屿的通讯不畅严重阻碍了岛屿间的贸易,在很多离岛甚至还在使用以货易货的方式。

  

   其次,南太平洋岛国自然环境极为脆弱,对环境问题有特别强烈的诉求。 由于四周环海,狭小的国土使南太平洋岛国极易受到火山爆发、海啸、台风等自然灾害的影响,且生态环境一旦破坏就无法快速恢复。 2011年,图瓦卢就曾发出预警,国际社会如果不抓紧减缓气候变暖导致的海平面上升,图瓦卢将有可能被淹没。有学者认为,相比陆地面积的缩小,气候变化带来的自然环境改变对太平洋岛国居民的威胁甚至更大。

  

   再次,南太平洋岛国普遍依附地区大国或霸权大国。 由于过度依赖国际贸易和援助来满足自身国内的需求,对外贸易中进口远远大于出口,对外依存度高,对外经贸具有严重的不平衡性,因此南太平洋岛国对于外界一些动荡的反应显得十分脆弱,对大国的援助和庇护表现出更多的依赖性,甚至没有自主权。 其中,密克罗尼西亚、帕劳以及马绍尔群岛第二次世界大战后为美国托管,后与其签订了自由联合条约,至今在外交事务上仍听命于美国,而萨摩亚、纽埃、所罗门群岛、库克群岛、巴布亚新几内亚、瑙鲁等国的国防和外交事务则由澳大利亚或新西兰负责。

  

   以上可以看出,南太平洋岛国极具自身的特殊性,这些特殊性决定了中国与其交往既不同于中国与其他大国的交往,也不同于中国与其他发展中国家的交往,中国外交中原有的很多方式很难适合小岛屿国家。

  

   二、南太平洋地区的博弈态势与“一带一路”倡议面临的挑战

  

   长期以来,南太平洋岛国被视为国际政治舞台的边缘地带,远离世界政治经济中心,较少涉及传统大国的核心利益。 但从地理位置方面看,南太平洋地区连接太平洋和印度洋,处于太平洋的战略要地,并拥有优良的港口,是亚太各国南北互通、东西交往的重要物资补给点。 特别是近年来,美国强调重返亚太,日本实施南进计划,澳大利亚试图巩固在该地区的领导地位,台湾地区试图扩大其在该地区“邦交国” 的影响,甚至欧盟、印度、印度尼西亚、新加坡等国家和地区对该地区也多有诉求并有一定影响力,该地区各方博弈态势加剧。

  

   第一,中美“权力转移”带来的结构性矛盾加剧。 现实主义理论认为,新兴崛起大国势必对守成大国构成战略挑战,而在“权力转移”状态下,这种关系走向对抗或冲突的概率很大。 在这一理论的主导下,许多美国学者认为,随着中国海洋强国战略的进一步实施,中美在南太平洋地区存在着潜在的竞争。 近年来美国加大了对南太平洋岛国的重视程度。在美国的8大战略岛屿中,南太平洋占了6个。 美国以这些战略岛屿为中继站和基地,实现其全球打击的目的。同时,美国也不断强化对该地区的渗透。 美国自1966年开始向其托管地密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳派遣和平队起,至今已遍布除瑙鲁以外的国家和地区。尽管冷战后,美国曾一度弱化了南太平洋岛国的战略地位,并减少了对其援助,关闭了部分使馆,但从特朗普执政以来,美国提出“一个自由开放的印太”的概念,并将“印太”概念正式写入《美国国家安全战略报告》和《国防战略报告》,使“印太”从概念上升为地区战略。 美国试图通过美日澳印非正式联盟,重新强化其在包括南太平洋岛国等印太地区的存在,矛头直指中国。 2018年末,美国更是试图扩建在巴布亚新几内亚的海军基地,并指责中国对南太平洋岛国搞“贷款外交”。 美国利用“印太战略”冲抵和遏制中国的“一带一路”倡议在南太平洋地区实施的态势越来越明显。

  

   第二,澳大利亚一直力图维护在次区域的领导地位。 长久以来,澳大利亚和新西兰在南太平洋地区的国际秩序构建方面处于明显的领导地位。甚至有学者认为,“澳大利亚应该在印太地区出现新秩序时 起 到 重 要 的 领 导 作用。”事实上,澳大利亚、新西兰不仅能够主导和影响南太平洋岛国的政策和行动,而且也为作为南太平洋岛国主要合作机制的太平洋岛国论坛秘书处及其相关机构的运营预算提供大量资金。 澳大利亚在南太平洋地区的利益较为明确:一是保持地区的安全稳定。 澳大利亚2013年发表的首个《国家战略报告》就曾明确指出:“太平洋岛国地区的安全、稳定与经济繁荣对澳大利亚具有持久的重要性。”二是维护其在南太平洋地区的经济利益。 澳大利亚政府强调:“澳大利亚作为本地区的中心,将继续担任该地区经济与外交支持的源泉,必要时也要提供军事上的支持。”近年来,中国与南太平洋岛国合作不断深化,此消彼长,澳大利亚与南太平洋岛国的经贸关系尽管仍处于绝对领先地位,但却呈逐年下降的趋势,中国与澳大利亚在这一地区的经济利益由此存在着潜在的冲突。 同时澳大利亚和美国是传统盟友,有着一致的安全利益。 随着中美在南太平洋地区博弈态势加剧,澳大利亚在中美之间有意识地选择了美国,并指责中国对南太岛国的援助带来“不可持续的债务”。近年来,随着澳大利亚政府更迭,其对华态度发生了极大的变化,中澳关系陷入低谷。“一带一路”倡议提出后,尽管有澳大利亚学者认为这“为推进国家利益的、创造性的澳大利亚外交提供了机会。”“澳大利亚也可以利用‘一带一路’来加强与中国迅速增长的经济的联通。”“从长远看,太平洋岛国会从‘一带一路’倡议中获益。”但也有学者认为这是一个地缘政治计划,兼具经济性质和战略性质。《澳大利亚时代报》(The Age)网站 2018年2月22日的署名文章更是将其视为“挑战,比战争威胁更微妙和复杂”。

  

   第三,台湾地区希望巩固“邦交”。 南太平洋地区是台湾当局所谓“邦交国”的集中地,至今仍有6个与台湾地区保持着“邦交关系”的国家,占其17个“邦交国” 的三分之一。 相反,在该地区,与中国建交的国家仅有8个。 蔡英文上台后不但不承认“九二共识”,而且积极推行“去中国化”。 2017年10月28日,蔡英文访问马绍尔群岛、图瓦卢及所罗门群岛,并将这次“访问”定名为“寻亲之旅”,宣称这3个南太平洋岛国与台湾地区一样“都是(太平洋)南岛语族的一份子”。2018年9月5日,台湾地区又宣布设立6千万太平洋岛国论坛国家特别医疗基金,台湾地区对南太平洋岛国不断示好,使得台海两岸在这一地区的博弈加剧。 这给中国外交带来新的课题,即改变马英九执政时期两岸外交休战的状态,推动发展与南太平洋岛国的整体关系,进而反对台独,推动两岸统一。

  

南太平洋地区虽然不是主要大国的战略重心,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《太平洋学报 》2019年第1期

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