王旭:论套取高校科研经费治理的《国家监察法》适用

选择字号:   本文共阅读 374 次 更新时间:2020-07-28 07:56:15

进入专题: 高校科研经费   国家监察法  

王旭  

   摘要:  《国家监察法》出台前,套取高校科研经费行为主要通过适用《刑法》和《刑事诉讼法》来追究刑事责任,客观上导致了以贪污罪定罪量刑为代表的刑法扩张。《国家监察法》出台后,公立高校从事管理的人员列为各级监察委员会监督调查处置对象,《国家监察法》成为规制此类现象的前置法律依据。《国家监察法》的立法目的和原则要求坚持刑事责任谦抑性,尤其体现为法律对职务违法和犯罪的主体做了以“公权力行使”为标准的限制性规定,并建立起日常监督与调查处置、职务违法与职务犯罪、政务责任与刑事责任三种二元结构,是对刑事责任扩张适用的合理阻隔。实现从《刑法》主导向《国家监察法》主导的归责模式转变,准确解释《国家监察法》相关条款并构建符合高校治理要求的监察程序,是合法规制高校科研经费套取行为的关键。

   关键词:  国家监察法;政务责任;刑事责任;高校监察程序

  

   一、从《刑法》到《国家监察法》的规范逻辑转化

  

   (一)入罪冲动的制度根由

  

   近几年来,国家不断深化科研经费管理体制改革,强调尊重科研规律与科研人员智力创新价值,例如2014年《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》[国发(2014)64号]明确“政府退后原则”,委托专业机构、而不再是政府部门,与项目承担单位签订合同并加以管理;2016年中共中央、国务院《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》提出下放预算调整权限,提高间接费用比重、加大绩效奖励力度;2019年国务院政府工作报告里提出“科研经费包干制”改革,进一步赋予科研团队支配经费使用的自由权。由此,刑事司法政策领域也随着国家科技政策调整而发生变化,例如2016年最高人民检察院发布《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》提出“要区分突破现有规章制度,按照科技创新需求使用科研经费与贪污、挪用、私分科研经费的界限”等重要司法裁量指南。然而实践中针对高校科研人员套取科研经费以贪污罪定罪量刑代表的案件仍然十分突出,据学者统计,以“贪污罪”为“刑事案由”,以“科研经费”为全文检索关键词,共检索出2014年至2019年间有效刑事判决书共计67份;以“科研经费”为全文检索关键词,共检索出2014年至2019年间有效刑事判决书116份,检索出的刑事判决书中,仅有一例判决无罪。[1]笔者正是聚焦套取科研经费能否构成职务犯罪这一问题。

  

   可见,国家科研经费管理顶层设计与刑事司法政策调整并没有完全阻却套取科研经费的职务犯罪入罪化趋势。编制虚假预算、虚假发票冲账、编制虚假账目,[2]虚开发票报销,[3]虚列支出、虚增合同价款[4]是司法案件中法院认定的比较典型的套取行为,这些行为与《宪法》第47条规定的“科研探索自由”保护范围紧密相关,因此有学者指出,即便需要加以规范,但这些行为并非国家公权力作用领域,“科研人员是基本权利主体,而不是公权力行使主体”,[5]因此入罪量刑本身似乎需要检讨其合宪性,是否构成对基本权利的侵犯,违反比例原则。笔者认为,从宪法基本权利角度来讨论的确立意高远,而且抓住了科研活动经费使用的特殊属性,但笔者以为,以适用《刑法》和《刑事诉讼法》为中心的模式必然会导致司法机关以贪污罪、侵占罪、合同诈骗罪等为法律解释的“解释视域”,[6]以上述罪名的法教义学构建为论辩重点,例如高校科研人员是否是“国家工作人员”、科研经费是否是“公款”,套取是否必然是以非法占有为目的等,[7]即便各自研究结论并不相同。之所以形成这种“是否构成犯罪以及适用何种罪名”的解释先见,在本文看来,主要在于套取科研经费性质的认定处在一个特殊的法律活动环境中,这个环境鼓励了刑法扩张的冲动:

  

   第一,在我国现有法律体系中,除了刑事责任,并没有其他责任类型来吸收、规范套取科研经费行为,尤其是没有“职务违法”概念来形成对“职务犯罪”的合理阻隔与界分,这必然导致刑事责任适用的扩张。即便反对将套取科研经费行为入罪的学者,一般也都认为这种套取行为具有某种可责罚性,[8]但应该承担何种法律责任呢?公立高校科研人员并非公务员,不能适用《公务员法》或《行政机关公务员处分条例》,我国也没有针对科研经费保护的专门行政立法来通过行政处罚明确追究其行政违法责任;有学者提出从科研经费的合同载体之性质来辨析法律责任,[9]但无论是将其理解为行政合同还是民事合同,合同约定的项目承担单位都不是作为自然人的科研人员,经费也由高校账户接收、管理,项目负责人并非合同的直接相对方,不具有独立签约资格,其合同地位只是由于与项目承担单位之间的聘任关系而间接产生,如何直接追究科研人员的外部违约责任存在法律难题。[10]对于公立高校科研人员来说,似乎只有《事业单位工作人员处分暂行规定》第18条规定的工作责任可以适用,[11]亦或在科研人员是中共党员的情况下透过《中国共产党纪律处分条例》来追责。这两种责任严格说来都不是法律创设,不属于“职务违法”,缺乏法定裁量基准与代表国家的追责程序。由于可供选择的责任类型有限,必然刺激在实践中通过直接、能动地适用刑法来强化其一般预防功能。

  

   第二,以检察机关适用《刑事诉讼法》进行职务侦察为起点的程序视角吸收或排斥了其他追责程序,形成刑事追责为主导,其他追责为附属的格局。实体法上的能动适用必然会指挥程序法的积极介入,在《国家监察法》出台前,《刑事诉讼法》主导的程序格局导致前述工作责任或纪律处分实际上成为“附属责任”,过去一些地方职务违法无人过问,查办职务犯罪案件“先移后处先法后纪”,使得其他追责程序实际上形同虚设。[12]司法机关办理职务犯罪案件的法律目的比较单一,主要是兼顾惩罚犯罪和保障人权,但这是以解释刑法有关罪名作为前提,必然无法容纳“职务违法”概念、客观上也绝无通过日常监督分流程序来抑制刑事责任扩张的目标,因此在程序上“一条道走到底”,以刑事责任追究和刑法适用为中心就成为必然。

  

   第三,《刑法》第93条以“公务说”为标准界定的“国家工作人员”存在一定的意义波段,公立高校科研人员的法律地位有可能被涵摄到该标准之下。例如《刑法》第93条规定“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员”是“国家工作人员”,而公立高等学校根据2017年中央编办《事业单位分类改革方案》属于“公益二类”事业单位,科研人员根据《事业单位岗位设置管理试行办法》第8条属于事业单位专业技术岗位。尽管司法政策进一步尝试明确“公务”的范围,例如最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》将贪污罪中利用职务上的便利界定为“利用职务上主管、管理、经手公共财物的权力及方便条件”,《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》规定:“从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动”。但“经手公共财物”“方便条件”弱化了“公务”与“职权”的逻辑联系,受资助科研活动的公共性与项目负责人根据合同与有关经费使用要求也可以涵摄到“管理职责公共事务”等概念之下。正是这种意义波段的存在,使得司法机关通过扩张适用相关条款具有了某种裁量正当性。

   (二)《国家监察法》设置的新的讨论前提

   然而《国家监察法》的出台将这种以《刑法》为中心的规范逻辑和解释视域彻底扭转,成为我们讨论公立高等学校科研人员套取科研经费问题的崭新逻辑和法律起点,并对具体结论产生了关键性影响,简要说来,《国家监察法》对该问题设定了三个全新的讨论前提:

   1.管辖权转移。《国家监察法》第3条明确规定“各级监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪”,并在第15条将“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”纳入到监察范围,由此,对公立高校科研人员如果要启动职务犯罪侦查,必须首先由监察机关管辖进行调查而不是由检察机关适用《刑法》与《刑事诉讼法》进行侦察(后续阶段可以有补充侦查权),但是调查并不必然导向对职务犯罪的追诉:监察机关既调查公职人员的职务违法行为,又调查职务犯罪行为。改革后,监察能够管住纪与法,监察机关行使的是调查权,不同于侦查权。[13]由于管辖权的转移,监察程序成为刑事诉讼的前置程序,应该首先适用《国家监察法》对于监察对象和监察范围的规定,而不是适用《刑法》对于某个具体罪名的解释,这就使得我们对套取科研经费行为简单入罪化的思路被依法压制。

  

   2.实体标准重构。正因为《国家监察法》的前置适用,因此有关法律责任判断的实体标准首先应该以该法的规范为准据,以监察机关的调查活动为标准,且由于《国家监察法》并没有规定检察机关对于监察委没有移送追究刑事责任的案件有监督权,实际上使得监察委对于某一个行为是职务违法还是职务犯罪,某一类主体是否纳入监察对象进而有可能成为职务犯罪的主体,具有了决定性影响,尽管这种设计是否符合互相分工、配合与制约原则还可以讨论。[14]对于本文来说,这里的实体标准在于:

  

   一是立法目的与原则作为解释的实体标准。《国家监察法》第5条规定了“惩罚与教育相结合、宽严相济”原则。起草机关进一步解释:“监委的监督和纪委的监督……目的都是为了惩前毖后、治病救人,抓早抓小、动辄则咎,防止党员干部和公职人员要么是’好同志’、要么是‘阶下囚’。经常开展批评和自我批评、约谈函询,让’红红脸、出出汗’成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”。[15]这段话对于我们理解监察委与司法机关的职能差异有根本性作用:监察委移送司法机关追究职务犯罪的情况应该是极少数,它与司法机关不同,追诉犯罪从来不是其主要职能,进行有效日常监督与职务风险控制,通过区分职务违法与职务犯罪来进行责任分流,这才是国家监察权对职务犯罪的根本态度,也是在国家监察体制改革后建立起职务犯罪刑法谦抑性的总要求,其目的绝非姑息养奸,而是要治病救人,强化过程管理而不是后果追究。[16]

  

   二是监察对象判断标准。与《刑法》及有关司法解释或政策建立的“公务”标准不同,《国家监察法》明确建立起“公权力标准”,赋予其特定内涵,廓清了传统司法实践中“公权”“公务”“公职”三者的模糊,后文将展开说明。组织法意义上的“公职”或行为法意义上的“公务”,如果它们的主体没有行使实质意义上的公权力,都不属于监察对象,也就更不可能成为职务犯罪的主体,而这个判断依据不在《刑法》,而在《国家监察法》,判断权不在检察院,而在监察委。

  

   三是监察职责判断标准。《国家监察法》第11条规定:对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。监察职责在这里建立起“职务违法”和“职务犯罪”的二元体系,也就是说刑事归责并非经济类具有社会危害性行为的唯一归宿,更重要的是“浪费国家资财”并非《刑法》的罪名,它也实际上起到了刑事归责的缓冲地带效应,实践中套取科研经费的行为完全有可能涵摄到此类型下仅仅承担职务违法责任。

  

四是监察范围判断标准。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 高校科研经费   国家监察法  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/122283.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统