陈明辉:论我国国家机构的权力分工:概念、方式及结构

选择字号:   本文共阅读 446 次 更新时间:2020-07-28 07:53:55

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陈明辉  

   摘要:  我国国家权力配置坚决反对西方的分权原则,而是在人民代表大会制之下进行权力分工。属性论、职能论和过程论是权力分工的三种基本方式,我国国家机构之间的权力分工综合使用了这三种权力分工方式。我国并不是根据权力分工的类型化创设国家机构,而是根据国家职能来设置国家机构,进而确定国家机构的性质及其权力分工状况。我国国家机构的权力分工存在双重结构,在主要国家机构创设层面,全国人民代表大会、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院这六大国家机构之间呈现“六权分工”的结构。但六权之间并不是周延的逻辑划分,而是保留组建新的国家机构、创设新的权力分支的可能。在国家机构的职权配置层面,不同国家机构之间存在大量的权力混合,除相对集中的军事权之外,几乎每一种权力都被层层分割给不同类型的国家机构。

   关键词:  国家机构;机构改革;权力分工;民主集中制;合理分工

  

   一、问题的提出

  

   民主集中制是我国宪法明确规定的国家机构原则,这一原则被视为西方分权原则的对立面,是人民代表大会制区别于西方分权体制的标志。[1]在国家机构的横向关系层面,民主集中制是指人民通过选举将权力交给人民代表大会,再由人民代表大会产生同级的其他国家机构,后者对人民代表大会负责并受其监督。[2]不过,此种意义上的民主集中制仅仅表明我国国家机构体系的产生方式以及国家权力机关与其他国家机关之间的关系。国家权力按照何种原则在国家机构之间进行分工,国家机构体系能否产生新的权力分支,这些横向权力分支之间是何逻辑关系,每种权力分支的权力属性和范围如何界定,这些问题很难从民主集中制原则中找到答案。

  

   当前我国正进行全方位的党政机构改革,其中的核心法律问题就是国家机构的创设和职权的配置。民主集中制原则虽然能够解决新的国家机构的产生方式及其宪法地位问题,但难以回应权力配置中诸如创设新的权力类型的正当性、性质和范围等问题。例如,尽管监察机关的产生方式及其与其他国家机关的关系可以由民主集中制原则确立,[3]但民主集中制并不能回答监察权的性质、范围及其与其他权力类型的关系等问题。不少学者觉察到民主集中制在解释国家权力横向配置方面的无力,试图从不同路径对我国国家机构体系展开理论建构。代表性的观点有以下几种:(1)意识到民主集中制在国家权力配置方面的乏力,试图从国家机构的具体规范和实践中归纳出我国国家权力横向配置的基本特点;[4](2)尝试围绕民主集中制原则进行内部建构,提炼出若干教义以解释我国国家机构之间的权力分配关系;[5](3)对民主集中制持否定态度,主张议行合一比民主集中制能够更清楚地描述我国国家权力配置的原则。[6]

  

   这些出色的研究成果对于完善中国宪法学理论体系和指导当前的党政机构改革实践无疑具有重要价值,也构成本文思考和展开进一步讨论的起点。然而,在思考权力配置问题时,既有研究或多或少地陷入西方分权体制的思维框架,将机构创设和权力分工捆绑在一起,将国家机构之间的关系等同于不同权力类型之间的关系。虽然西方宪法以分权原则同时解决了机构创设和权力配置问题,但在中国宪法语境下,机构的创设和权力的类型并不具有对应的关系,机构创设和权力配置属于两个不同层面的问题。民主集中制能够直接解决的问题是国家机构的创设及其相互关系,但并不能从中推衍出国家权力配置的原则。本文立足我国宪法及组织法的相关规范,分析我国宪法中的国家权力是如何被定义和分配的,进而提炼我国国家机构权力分工的基本规律,以期为相关国家机构组织法的制定和修改提供理论支撑。

  

   二、权力分工的概念:分工与分权辨析

  

   权力分工是指国家权力按照某一种或几种标准进行划分,进而配置给不同国家机关所形成的权力分配结构。西方国家以分权作为配置国家权力的基本原则,[7]我国则以权力分工作为描述国家权力的横向配置的核心概念。[8]在很长一段时间里,我国宪法学界坚持认为我国的国家机构之间只有分工没有分权。但近年来国内逐渐放松对分工与分权的界分标准,尝试在高度形式化的意义上使用分权概念。分权不再特指西方自由主义的权力分立,也被用于描述我国宪法下国家机构的权力分工。因此,分工与分权区别何在、在何种意义上我国的权力分工也可以称之为分权,成为理论上需要率先回答的问题。

  

   (一)权力分工与分权原则

  

   “分工”是我国法律规范体系中的一个常用概念。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)140条规定在刑事案件中公安机关、人民检察院和人民法院之间“分工负责”。此外,约有200多部法律明确使用“分工”概念,法规、规章和规范性文件中的“分工”概念更是多不胜数。在这些法律文件中,最常见的表达是“合理分工”。与仅作为描述性概念的权力分工相比,合理分工明显带有一定的规范性内涵,并且一直被作为国家机构改革的指导性原则。[9]与“分工”相比,我国法律规范体系中尚未有法律明确使用“分权”概念。但近年来,分权的使用频率越来越高,国家层面的一些规范性文件也开始使用“分权”和“合理分权”的概念。[10]学界有时也用分权来指称某类国家权力的横向或纵向划分,不过国内学者在使用分权概念时并不是指西方意义上的分权制衡,而是对权力分工结构的描述。[11]

  

   在描述权力配置结构的意义上,权力分工并不是社会主义宪法的专属名词,因为任何国家的宪法都会对国家机构之间的权力进行分工,西方宪法中的分权原则也是建立在立法、行政、司法这种特定权力分工方式之上的。只不过,分权原则并不只是一项权力分工原则,而是一项囊括多个子原则、多项价值目标和多种工作原理的总原则。严格来说,无论是民主集中制,还是议行合一,又或是合理分工,都不能完整对应分权原则之于西方国家机构中的地位。在我国宪法语境下,很难找到某一项原则能够作为分权原则的对应物。因为以美国为代表的西方宪法不仅将分权作为一项权力分工原则,而且将其贯彻到底,作为国家机构的创设原则和权力制约原则。

  

   在自由主义分权学说中,分权原则大体遵循这样一套逻辑:(1)分权的目的在于保卫政治自由;(2)分权的方法是将政府职权划分为立法权、行政权和司法权,再由国会、总统和法院三个不同的机构分别承担这三种权力,三大分支机构的组成人员相互分离;(3)通过一定的权力混合,设计出权力制约权力的手段,从而达到权力制衡的效果。[12]在这套逻辑中,国家机构的创设是权力分工的结果,国家权力被分为立法、行政和司法三种,国家机构相应被创设为立法部门、行政部门和司法部门三大分支,并且由于拒绝承认任何一种权力的至上性,权力的制约被寄托于三大分支的权力制衡之中。由此,立法权、行政权和司法权的三分同时解决了国家机构创设、权力分工和权力制约三大问题。

  

   我国语境下的权力分工特指人民代表大会制度下权力的横向配置关系,与西方的分权原则相比,我国国家机构的设置和职权配置遵循完全不同的一套逻辑:(1)人民将权力交给全国人民代表大会,全国人民代表大会作为国家的权力机关,享有一种总括性的国家权力;(2)由全国人民代表大会产生国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院,全国人民代表大会将国家权力在这些国家机构之间进行职能分工,每一个机构享有一种主要的权力类型;(3)每一个机构对其所属的权力都不具有垄断性,根据国家治理的需要,这些权力也会被适当地配置给其他机构。在这套逻辑中,国家机构的创设不是根据权力的类型化决定的,而是国家机构的种类决定了权力的类型化,并且我国国家机构之间的权力分工并不遵循三权分立的基本框架,而是可以在不同国家机构之间进行适当调配。对比而言,我国国家机构的权力分工与混合更为灵活,也更为复杂。

  

   权力分工与分权原则有着明显的区别:(1)权力分工更多的是一个描述性概念,而分权原则则带有明显的自由主义意识形态的价值内涵。(2)权力分工仅用以表述我国宪法国家权力配置的方式,并不决定国家机构创设问题,而分权原则同时决定着国家机构的创设和权力配置。尤其在国家机构的创设及其相互关系上,我国的民主集中制原则与分权原则形成鲜明的对立,前者承认人民代表大会的至上性,否定了三大分支机构分权制衡这一政权组织形式。(3)分权原则将立法、行政与司法的三权分立奉为圭臬,而权力分工则破除了三权分立的教义,根据国家机构的任务和职能灵活配置权力。(4)在分权原则之下,一类机构掌握一类权力,权力的混合仅仅是一种必要的例外,而在权力分工原则之下,权力的分工和混合均服务于国家机构职能的充分履行。

  

   (二)权力分工与法治分权

  

   虽然分工与分权存在上述重大区别,但若抛开西方分权学说的意识形态内涵,我们也可以在一般意义上以分权概念来指称权力分工之后所形成的权力分配结构。正如何华辉、许崇德两位先生所言:“分权,如果作为通常的工作分工,即国家机关各部门之间的职权的划分,那是在任何一个形态的阶级社会里都是存在着的。”[13]事实上,任何分权都以分工为前提,任何分工也意味着一定程度的分权。分工也意味着资源的分散、专业的壁垒和组织结构的障碍。在进行了职能分工的组织系统内部,分工越是精细,组织内部各个部分的自主性就越强,缺乏整合机制的分工甚至有失控的危险。[14]不过,分工所产生的这种话语、知识和技能的阻隔,只能起到社会学意义上的分权效果。

  

   在西方的分权原则和社会学意义上的分工之外,我们可以在法治意义上重新界定分权概念,用以指称我国的国家权力分工状态。法治意义上的分权,是在职能分工的基础上对这种社会分工的确认和保护,国家机关之间的职能分工借助于法治原则获得一定的自主地位,以抵御其他国家机关的不法侵扰。按照法治原则组织起来的科层制国家机构,即便存在上下级从属关系,但是下级机关与其说是服从上级,不如说是服从法律,并且这种服从仅限于法律规定的范围,一旦超出这个范围,下级机关有权以法律的名义予以拒绝。在没有从属关系而仅是分工关系的同级国家机关之间,这种分工借助于法律的确认和保障形成的分权效果就更明显了。[15]正是借助于法治原则和法律规范体系,所有国家机关相互之间构成一种分权结构。这种分权结构被美国法社会学者称为“机构自治”,因为在法治的视角下,“这些机构在各个规定的权能范围内要求一种有限的至上性”。[16]在公法学上,也有“行政权的宪法保留”或“行政保留”的概念描述宪法和法律赋予行政机关的自主空间。[17]

  

法治分权的本质是权力主体凭借法的赋权取得较其他权力主体相对独立的地位。能够产生这种分权效果的基本前提是,法律明确规定各方的权力和地位,并设置专门机关保证实施。对于宪法上的国家机构而言,这种法治分权的效果更为明显。我国宪法是刚性成文宪法,宪法的效力高于普通法律,宪法制定和修改程序也严于普通法律。这意味着,所有的国家机关、社会组织和个人均在宪法之下。得益于宪法的至上性,各类宪法主体凭借宪法授予的权力和地位,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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