林利民 彭力:特朗普政府对朝政策趋向:新一轮“战略忍耐”?

选择字号:   本文共阅读 230 次 更新时间:2020-07-27 13:30:29

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林利民   彭力  

   特朗普竞选期间及出任美国总统的第一年,美国对朝政策以“极限施压”为基本特征,主要包括给朝鲜“划红线”、威胁要对朝施以军事打击以及施行“全方位制裁” 等。2018 年春以后,亦即特朗普上任后的第二年,其对朝政策出现“急转弯”,由“极限施压”转向所谓“峰会外交”。从2018年6月到2019年6月大约一年的时间,特朗普先后三次会晤金正恩、并以美国总统身份第一次踏上“三八线”非军事区,以示对朝和解姿态。然而,事与愿违的是,特朗普三会金正恩并未得到其想要的东西,而是以失败告终。美对朝政策再度陷入无所适从的困境。下一步,特朗普对朝政策如何变? 美战略界有人提出施行以“战略忍耐”为基调的所谓“B计划”; 更有人直接提出回归“低成本、低风险”的“战略忍耐”轨道,“维持现状、避免冲突、期待未来有更好的解决方案”。目前看,特朗普对朝政策更可能、也更像回归“战略忍耐”。不过,特朗普并非完全照搬奥巴马政府对朝“战略忍耐”的老套路,而是奉行有别于奥巴马对朝“战略忍耐”的新一轮“战略忍耐”,或者可以称之为“新战略忍耐”。

   本文拟就特朗普新一轮“战略忍耐”政策,或说对朝 “新战略忍耐”政策的出台背景、内涵及其特点等,略述一管之见。

  

   一 特朗普对朝政策向“新战略忍耐”变轨的原因

   对朝“战略忍耐”是两届奥巴马政府对朝政策的基调,其基本内涵与特点是指美国维持对朝鲜经济制裁等惩罚性措施和压力,不采取其他更强硬、更有效的行动,特别是不采取对朝军事打击等极端行动,而是观望、等待,并期待朝鲜政权“崩溃”或“政权更迭”,进而导致朝核问题“自动”消失。及至奥巴马政府后期,这一政策已普遍被认为是一种“无所作为”的政策,因而饱受批评。

   特朗普在竞选期间及其上任初期,曾激烈批评奥巴马对朝政策,包括批评其对朝“战略忍耐”等。然而,在经历了上任第一年对朝“极限施压”和第二年“峰会外交”等两次变轨后,特朗普对朝政策现在也开始向“战略忍耐”方向转轨,即开始走向“新战略忍耐”。

   为什么特朗普对朝政策在几经调整后,也朝着奥巴马政府的对朝“忍耐”战略回归、走上“新战略忍耐”轨道? 主要有以下几点原因:

   第一,与朝核武开发的“突破性进展”有关。2017年,亦即特朗普上任的第一年,朝鲜核导开发接连取得突破性进展。特别是 2017年11月29日,朝鲜成功试射洲际导弹,射程超过一万公里,可覆盖美国本土。在此期间,朝鲜也在核弹小型化、核导结合及“再入能力”等关键领域取得突破,已经有能力直接对美国本土实施核打击。这意味着美朝之间第一次形成了直接“核对峙”态势,美国从此不得不把朝鲜看成是与其具有相互核威慑关系,甚至具有“相互确保摧毁”关系的核对手。按照核理论,核武器只存在“有”或“无”的区别,不存在“多”或“少”的区别,朝鲜即使只拥有少量核武器,也足以遏止类似美国这样的核大国冒险发动战争。有美国学者认为,尽管美国依然对朝鲜拥有巨大的核武优势、常规优势及综合国力优势,但朝鲜面临美国巨大压力,在生死存亡关头可绝地反击,以其有限的核武器毁灭首尔、打击日本本土及美在韩、日与关岛的军事基地,甚至直接攻击洛杉矶等美国中心城市,这足以使美不敢轻言以武迫朝鲜弃核。实际上,鉴于朝鲜战争的教训及其与美、韩实力对比的“不对称”现实,拥核后的朝鲜奉行一种被称为“不对称升级”(asymmetrices-calation) 的军事战略。即是说,如朝鲜受到美韩进攻,不论是核进攻还是常规进攻,朝鲜都将自动升级战争“烈度”,直接用核武器反击对手,包括直接攻击美国及其盟友在韩、日及关岛的基地等。朝鲜这一战略大大降低了其使用核武器的门槛,增加了其有限核武器的对美威慑力。亦即是说,美对朝鲜军力优势越大、军事压力越大,朝鲜越可能冒险动用核武器。由此,美对朝鲜政策的活动空间大大缩小,并不得不依据这些情势进行相应的政策调整。

   第二,朝鲜一再表现出决不轻易“全面弃核”的战略意志和外交技巧,促使特朗普政府向“新战略忍耐”方向调整对朝政策。特朗普上任后的第一年对朝鲜施行“极限施压”、第二年推行“峰会外交”,软硬兼施,两手并用,其目的是一致的: 即促使朝鲜“全面、可核查、不可逆地”弃核,却无一不以失败告终。2017年以来,朝鲜在核导开发方面取得一系列突破性进展后,确实在拥核问题上表现出了一定的灵活性,尤其是主动炸毁了宁边核设施,以至国际上不少人认为朝鲜有可能和平弃核,并据此进行应对朝核问题的战略设计。特朗普三会金正恩也是以朝鲜有可能和平弃核为前提的。然而,拥核后的朝鲜在是否弃核问题上“都是两边讲: 一边讲要弃核,一边讲坚决不弃核”,其中讲弃核是策略需要,而“绝不轻易弃核”才是其真实想法和战略本质。朝鲜经常使用的话语是“朝鲜半岛无核化”和“朝鲜的安全保障不受美国威胁”,二者的内涵与外延都没有明确的话语边界,其实是一种争取话语权和主动权的谈判策略,与朝鲜单方面全面弃核是完全不同的概念。朝美在新加坡峰会上的共识也是“实现半岛无核化”,而不是朝鲜单方面弃核。正因为如此,当美方在河内峰会上向朝方提出几乎等同于要朝单方面全面弃核的要求时,金正恩拂袖而去也就在情理之中了。河内峰会无果而终使特朗普政府也认识到朝鲜无论如何都不会按美方要求,“完全、可核查、不可逆地”全面解除其核武装。既然无论是诱是压,美国都不可能促朝鲜弃核,美也不可能对朝用兵,则特朗普对朝鲜及对朝核问题已穷尽计策,陷入死胡同,除了回归“战略忍耐”外,别无他途。

   第三,特朗普政府对朝及朝核问题的政策之所以向“新战略忍耐”方向调整,也是其对朝政策与韩、中、俄等国对朝政策互动的结果。自第一次朝核危机爆发以来的 20 多年间,美国一直是美朝矛盾和朝核问题的主导方。美国打着反扩散旗号,享有一定的道义制高点; 且美国是唯一超级大国,对朝鲜及各相关方拥有巨大的综合实力优势。因此,韩国、中国和俄罗斯等东北亚主要国家在朝核问题上一直采取与美国合作姿态,至少是不直接挑战美国有关朝鲜和朝核问题的政策诉求。特朗普上任后的第一年,美国对朝奉行“极限施压”政策,东北亚国家普遍采取了合作姿态,中国也是如此。例如,中国对联合国新的制裁方案投了赞成票,大大缩减了中朝边贸,暂停从朝鲜进口煤炭以及对朝原油供应。2018 年,中朝贸易额剧减至 24 亿美元,较高峰期的 2014 年减少了大约 3 /5。然而,2018 年,特朗普政府对朝政策突然“急转弯”,从“极限施压”转向“峰会外交”。中国、韩国和俄罗斯等东北亚国家也采取了呼应姿态。在此期间,中朝举行了五次、韩朝举行了四次首脑会晤,甚至多于美朝首脑会晤次数。俄朝、中韩也举行过首脑会晤。然而,“峰会外交”并没有改变朝鲜坚持拥核不动摇的立场,却增加了中韩等国对美国的不信任。美国是否会再次采取“越顶外交”的举动,越过中韩俄等东北亚国家直接与朝鲜做“交易”,或奉行其他不顾及东北亚国家利益的“怪招”? 韩国因前车之鉴尤其有此忧虑,而中国也有理由担心美国在中朝之间打“楔子”,为遏制中国崛起而与朝鲜做“交易”。如此一来,假如特朗普政府再进行一次对朝政策“急转弯”,例如回归“极限施压”政策等,中俄韩等东北亚国家很难再次“闻鸡起舞”,更不可能配合美国以武迫朝弃核。如无东北亚各国合作,美国对朝政策及有关朝核问题的政策就更难有所作为。

   第四,特朗普对朝政策转向“新战略忍耐”也与其对外政策理念具有一致性。无论是竞选期间还是就任以来,特朗普一直高调宣扬带有孤立主义特点的“美国优先”“经济优先”,不做“世界警察”,减少美国在全球承担的安全义务、责任等政策理念。特朗普不仅这样说,也确实这样做: 包括美不断“退群”、从伊拉克及叙利亚与阿富汗撤军、废除美俄《中导条约》、投巨资更新美核武库,以及要求其盟友承担更多的军费开支和安全义务等。在东北亚,特朗普政府一方面施压日本、韩国承担更多的美国驻军费用,另一方面又放话要放日本、韩国“出笼”,鼓励其进行核武开发等,不时摆出一副不在意东北亚出现核扩散浪潮、甚至陷入动荡的姿态。据此可以认为,特朗普政府似已不在意朝鲜拥核、不再为促朝鲜弃核承担义务而费心用力,已经具备在朝核问题上静观其变、不再追求有所作为的思想基础。

   此外,在分析特朗普政府为何会转向对朝“新战略忍耐”时,还有两个在 2020年出现的新因素值得特别注意。其一是美国大选因素。2020年是美国大选年,特朗普决心连选连任。既然在朝鲜及朝核问题上已经难有大的作为,特朗普不如实施“新战略忍耐”、坐观其变,以免对选情产生不利影响; 其二是新型冠状病毒肆虐因素。目前新型冠状病毒肆虐全球,中国、韩国、日本首当其冲,且三国同命相连,初步形成共战疫情的命运共同体。日本2020年东京奥运会被迫延期举行。美国此时在朝鲜及朝核问题上如再奉行带有强硬色彩的“新招”,都将难以得到中、韩、日等国的有效支持。更何况美国已经成为全世界新型冠状病毒肺炎疫情的“震中”,其确诊病例高居全球“榜首”,美国经济也出现明显下行。此时此刻,特朗普政府在朝鲜及朝核问题上奉行“新战略忍耐”,既是一种需求,也正好“就坡下驴”,有“天然”遮蔽物为其提供政治掩护,以免其政敌攻击其在朝鲜及朝核问题上无所作为。

  

   二 特朗普政府对朝“新战略忍耐”的主要特点

   就“维持现状、避免冲突、期待未来有更好的解决方案”,故而坐等变化、无所作为而论,特朗普对朝“战略忍耐”与奥巴马对朝“战略忍耐”有一定的相似性。但是,相似只是其表象,二者相比,特朗普政府对朝“战略忍耐”较之后者有明显差别。正是依据二者间的明显差别,以及依据特朗普对朝“战略忍耐”较之后者表现出的不少新特点,特朗普政府对朝第二轮“战略忍耐”才被认为是“新战略忍耐”。

   首先,较之奥巴马政府对朝“战略忍耐”,特朗普对朝新一轮“战略忍耐”在是否促朝弃核方面存在政策目标差异。奥巴马上任后,曾发誓要“采取具体步骤打造一个无核世界”。据此,反扩散不仅被其视为推行国际战略的道义制高点,也是其对外政策的基石之一,促朝鲜弃核因而被纳入其全球反扩散轨道。奥巴马政府虽然奉行对朝“战略忍耐”,但对于促朝弃核并在东北亚坚持反扩散的立场并未动摇。特朗普不同,他并无打造“无核世界”的理念,也不认为美应该充当“世界警察”、为国际反扩散承担义务。特朗普政府单方面废除关于伊朗核问题的国际协议,不是出于在中东反扩散需要,而是为了在中东地缘政治博弈中打击伊朗、扶持以色列。在朝核问题上,无论是其上任后的第一年对朝奉行“极限施压”政策还是第二年开展“峰会外交”,都带有商业式的投机色彩,是进行“轮盘赌”游戏。能以诱、压两手促朝弃核固然好,如诱、压不成,特朗普政府也可以与朝做“交易”,包括以适当让步换取朝“冻核”,而“冻核”显然不等于弃核,反而更接近于对朝鲜实际拥核的“默认”。与此同时,特朗普及其要员还经常放话,显示出美可随时对韩、日实行核武开发“松绑”,并以这一“出格”思路应对朝鲜的核武开发政策和坚决不弃核政策。总之,在促朝弃核目标方面,特朗普远不如奥巴马立场坚定。如果说奥巴马是把“战略忍耐”视为促朝鲜弃核的过渡,是一种隐忍等待的话,特朗普则有可能把“战略忍耐”演化为与朝妥协、松动美在东北亚反扩散义务的桥梁。

其次,较之奥巴马政府对朝“战略忍耐”,特朗普政府对朝新一轮“战略忍耐”的政策基础与依据不同。奥巴马政府奉行对朝“战略忍耐”的政策基础和战略依据,源于所谓“朝鲜崩溃论”。在奥巴马之前,克林顿政府和小布什政府都曾把解决朝核问题的希望寄之于“朝鲜崩溃论”。就此而论,奥巴马所信奉的所谓“朝鲜崩溃论”源于其前两任,而其前两任的对朝政策也与奥巴马所奉行的“战略忍耐”有一定的相似性,只是表现形式有差别而已。奥巴马上任不久,适逢中东出现所谓“阿拉伯之春”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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