池志培:美国对华科技遏制战略的实施与制约

选择字号:   本文共阅读 1122 次 更新时间:2020-07-24 10:28:03

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池志培  
谁就成为了世界的主宰”。美国战略与国际研究中心副主席詹姆斯·刘易斯在2018年11月的报告中认为,在近代,各个大国之间争夺的是领土和资源,而在21世纪,大国竞争将更多地聚焦于科学技术等。美国视维护其全球霸权为国家战略的核心目标,而这个目标的实现又基于美国对于先进技术的垄断以及维持对他国的“质”的领先。在当下人们对于新技术革命即将到来的预期下,以及这些领域美国并不一定具备垄断优势的焦虑下,美国更可能做出极端的反应。美国一方面可以通过自身科技发展来维系霸权,另一方面也可以对技术追赶者打压和防范。而在美国国内政治陷入极化和党派混乱争斗的情况下,自强型的政策往往难以实施,如增加教育投入、基础设施建设等往往只是选举时的空谈。在这种环境下,遏制型战略就显得尤为重要。相比之下,欧盟就更愿意采用自强型战略。

   2.2中国科技水平的飞速进步挑战美国精英的传统偏见

   许多评论家认为中美关系变化的根本驱动力在于中国综合国力的增强及其带来的国际权力格局的变化。各种形式的权力转移理论一直是一个重要的视角。随着中国国力的增强,两国的关系已经转向了竞争为主。特别是中国经济和科技发展带来的产业升级使得中美双方利益的竞争性增强,作为中美关系一部分的两国技术关系也不例外。但是这种中国发展带来的权力转移和产业变化的说法难以解释美国为何选择了遏制而不是自强型战略,也不能解释美国对中国科技发展表现出的“义愤”感,即认为中国科技发展是依靠“盗窃”“强制转移技术”“不公平”等。本文认为美国转向科技遏制与中国近年的发展挑战了美国精英的一些传统偏见并触发了其心理防御机制有关。

   在许多抱有自由主义偏见的美国精英看来,由于中国的传统文化和政治制度对于个人的“压迫”,中国没有能力进行科技创新,但是近年来中国科技的发展足以挑战这种偏见。在《纽约时报》等美国主流媒体上不时充斥着中国已经在引领未来的科技上取得领先的各种报道.美国的政府报告也不时敲响这种警钟,美国国家科学委员会在2018年1月发布的《科学和技术指标》(Science and Engineering Indicators)中警告美国有将科技领导权输给中国的危险。华盛顿的许多报告中,中国被视为美国科技发展的“同辈竞争者”(peer competitor)争夺科技领导权。这种态度上的剧烈转变凸显了一种对于自身地位的过度焦虑。新加坡外交官和学者马凯硕指出美国人没有也不可能为中国的崛起“做好心理准备”。过度焦虑往往会激发心理的自然防御机制,这种防御机制往往是采用否定和污蔑对手的方式,因此在美国政府、媒体和学界都大量出现了对中国盗窃美国技术的指责,甚至认为中国的发展全然是依靠这种技术盗窃、强制技术转移或者网络攻击。这种心态无疑会驱动一种全面对抗的政策,并带有强烈的道德义愤感。

   中国的科技进步还挑战了美国精英对于美国制度优越性与“美国例外论”的信仰。美国制度优越性和“美国例外论”的物质基础是其领先的科技发展。没有什么比领先的科技更能直观地体现制度和文化的优越性。而一旦中国通过自身的努力实现了科技发展或者与美国并驾齐驱,那么“美国例外论”就失去了其说服力,因为中国将证明另一种发展路径也是可行的。

   因此,在美国看来,中国的科技发展不仅可能会挑战美国的世界霸权,还会动摇对美国制度优越性的信仰。而另一方面,道德优越感又使得妖魔化和全力打压中国的科技发展成为偏好的政策选项。

   2.3美国国内的政治混乱导致极端政策

   学界普遍注意到了特朗普个人及其团队的一些典型特征影响了其对华政策,最为重要的方面包括其零和世界观、自恋型人格、反智主义、反建制、小团体决策等。这些特质也使得特朗普及其团队更倾向于采取极端政策。特朗普的上台为美国政策的转变实施提供了现实条件。

   特朗普的零和博弈思维使得他更为关注和担心美国竞争优势的消失,并转向更为极端的措施,而其自恋型人格又使得他不能接受外界特别是专业精英的意见,进而采取更为极端的政策。

   打着反建制和反传统的旗号上台的特朗普受到了华盛顿政治精英们的普遍敌视。在他竞选时就已经受到许多资深共和党人士的反对,而特朗普也将他们统统排除在自己的团队之外。特朗普本人对于专家和专业人士素来抱有很深的敌意,这种敌意促使他任用了许多边缘人士,并排挤了官僚机构中的专业人士。此外,特朗普当选本身是一个“黑天鹅”事件,根据不同媒体的报道,特朗普自己甚至没有预期自己会赢,因此对执政完全没有准备。这几个方面的原因使得特朗普政府缺乏稳固的执政团队,并且缺少专业人士。随着特朗普执政时间变长和仅有的较温和专业官员的离开,负面影响逐渐显现出来。纳瓦罗、莱特希泽以及白邦瑞等抱有浓重阴谋论倾向和枉顾事实的人成为特朗普最重要的对华政策顾问。美国国务院是其中最受影响的部门。在缺少政策专家的情况下,极端化和简单化的政策往往会被推行。这种对美国制度能力的伤害,也许会成为特朗普政府对美国长期发展的最大影响。而治理能力上的缺陷也使得特朗普政府难以在自强型战略上有所作为。

   特朗普对华的强硬给许多对华鹰派的声音提供了政治掩护,使得鹰派迅速把控了舆论场,在华盛顿形成了一个反华大合唱,使得许多即便持有不同意见的人也“不说话了”。因此,那些有意围堵中国科技发展的美国精英获得了前所未有的话语权,并得以推动了一系列技术遏制政策。

   如果说前两个原因使得美国的对华科技全面遏制有一定的必然性,那么特朗普上台引发的国内政治环境恶化则提供了具体实现的可能。

  

   三、特朗普政府对华科技遏制的实施路径

  

   中美之间的技术交流对中国科技发展有推动作用,它是通过中美的互相投资、市场化合作以及科研人员交流来实现。近年来两国的技术交流更进一步。一方面是美国企业出于对于中国市场的考量和商业利益的驱动在其中起了重要作用,而且也是美国初创企业对于资金的需求以及两国科技联系加强的结果。另一方面,中国的企业经过多年积累有了更多投资需求和资金。两国科技业之间也有了许多具有桥梁作用的创业者,使得中国对美国的技术投资在近些年有了巨大增加。此外,中美科研人员之间的交流也愈加频繁,中国赴美留学生和研究人员的数量持续快速增长了多年,美国研究机构的研究人员在两国之间往返也成为常态。这些都增加了中美间的技术流动。与之相对,特朗普政府的科技遏制战略就是要在市场、资本、技术和人员的流动上设置障碍。特朗普政府对华科技发展遏制战略的全面实施正体现在美国所采取的一系列“全政府式”打压封锁政策以及在舆论上对中国的妖魔化。

   3.1立法手段管制投资、技术出口与市场

   立法手段主要是通过美国国会制定法律的手段来限制中美的技术交流。在美国的政治体制中,立法比行政命令、条例有更长远的影响,不易受到政府更迭的影响。所以虽然处理外交事务权力一般集中于总统,但是一旦国会就相关问题立法,影响可能更为长久。因此,对于立法手段的考察就很重要。此外,国会的听证会以及议员的质询也包含在这一方式中,作为立法过程的一部分。

   美国国会在2018年主要通过了两项法案来针对中国的高新技术发展,这两部法案都是附在国防授权法中通过,分别是《外国投资风险评估现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act,以下简称FIRRMA法案)和《出口管制改革法案》(ExportControl Reform Act of 2018,以下简称ECRA法案)。

   FIRRMA法案主要是为了加强对中国对美国投资的安全审查。美国负责安全审查的机构是美国外国投资委员会(CFIUS),这个机构在改革前是个临时机构,没有固定编制和人员,对审查的发起很被动(需要交易的一方提出),并且对很多的交易没有管辖权,这些导致其很容易被绕开。新的法案虽然没有明确点出中国,但是无论国会的听证会还是专家都明白无误地表明新的规定主要是针对中国的投资。新的法案使得美国外国投资委员会有了固定的编制人员以及预算,并将会对来自中国的绝大多数投资进行强制审查,并包含原来不在审查范围的投资,比如法院破产拍卖、绿地投资、天使投资等以及不涉及控制权的投资。

   FIRRMA法案重点保护美国的关键技术和基础设施。由于该法案规定的各种改革需要时间推进无法立刻全部实施,所以它授权财政部在过渡时期内设立一个试点项目(pilot program)来加强对关键技术的保护,而经过了一年多的试点和准备后,在2020年2月13日起则开始实施了正式的细则。FIRMMA法案及其实施细则明确了关键技术和关键工业的范围以及强制申报的义务。关键技术,除了传统管制的技术外,最重要的是包含了ECRA法案中的新兴和基础性技术。FIRMMA法案的实施将会极大地制约中国对美国的技术投资,并通过限制中美之间的资金流动来达到限制技术流动的目的。

   ECRA法案也是重点针对中国。在新中国成立之后美国即对中国实施了严密的技术封锁,在1990年后,一些限制逐步放宽,特别是在某些信息技术上,而在航空技术上有所加强。总体而言,此前这种出口限制的原则是“不允许出口可能对中国军事能力有实质贡献的物项”,出口限制针对的主要是军品和某些两用产品。ECRA法案则进一步增加了对 “新兴和基础性的” (emerging and foundational)技术的管制,这些技术是对美国未来技术领导力有影响的技术,而不再只是出于对军事能力的考量。目前,美国商务部对这些“新兴”技术领域范围征求意见,主要是针对如何界定新兴和基础性的技术、有哪些技术应该包含在内、这些技术在国外的发展水平、管制对美国国家安全的影响等。已经列出的“新兴”技术包括14类,涵盖了从生物技术、人工智能、量子计算到先进材料。这个清单上的技术与“中国制造2025”上规划的技术有着极高的重合度,打压围堵目的非常明确。美国下一步还将制定更为详细的指南以及另一份关于“基础性”技术的清单,然后根据名单加强对于中国出口管制的力度。正如已经提及的,这些技术领域也将成为美国外国投资委员会的“关键技术”清单,限制中国对这些领域的美国技术企业进行投资,涉及这些技术的交易将被强制审查。出口管制还会进一步影响中国赴美科技投资,中国企业在美国设立的研发中心需要申请出口许可才能将技术转移到中国总部。华为在美国的研发中心即已经面临无法将研究成果发回深圳总部的问题。2020年1月3日,美国商务部对其中一项新兴技术,即人工智能识别地理图像的软件进行了出口管制。

   在“2019财年国防授权法案”中美国还明确禁止五角大楼采购使用华为、中兴的产品以及包含了华为、中兴配件的产品。虽然在2012年美国众议院情报委员会就曾“警告”华为的产品构成对美国国家安全的威胁,但是通过立法形式全面禁止使得这种敌意达到一个新高度。华为进入美国市场的努力也多次受到美国国会议员的阻挠。比如,在2018年,多名美国议员又联合迫使美国的第二大电信运营商美国电话电报公司放弃与华为的合作,最终导致华为手机不得不放弃美国市场。

   除此之外,还有一些美国议员提出了针对中国的种种法案,不过未能通过。美国参议院还试图重新恢复商务部解除的对中兴的禁令,不过在白宫反对下作罢。

   3.2多种行政手段限制人员和技术流动并阻碍中国企业的正常经营

行政方式主要是指白宫和联邦机构采取或推行的各种行政命令和措施,这些政策和手段完全基于总统的命令,因此往往受到总统更迭的影响。在特朗普政府转向技术遏制战略之后,美国联邦政府的各主要部门都推出了各自试图钳制中国技术发展的政策。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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