秦前红 石泽华:我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景

选择字号:   本文共阅读 67 次 更新时间:2020-07-24 08:10:53

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秦前红 (进入专栏)   石泽华  

   摘要:  高校监察机构作为校内负责行政监察工作的职能部门,由高校自主设置并主要执行内部纪律规则,与行政监察部门“异体同质”并形成共治关系。高校监察制度兼有实现政纪自察和维持学术自律之现实功能,后者与高校学术惩戒制度之功能并行不悖,但必须尊重中国高校的学术传统和学术规律。将高校纳入国家监察范围应属必要,但两种监察之职能交叉主要限于廉政监察层面。因此,国家监察体制改革对该制度之调整主要表现为规则制定、政纪追责和人员产生的双重化倾向。未来高校监察制度仍有存续价值,其对接国家监察体制改革的可行方案是在既往“以内部监察和纪检约束为主渠道”的模式之上完善创新,包括例外性地嵌入监察派驻制度,明确派驻情形、授权形式、领导体制、机构设置和职责权限;通过监察对象和职责权限的区分与衔接,理顺高校监察机构与监察委员会及其派驻机构的监督关系;行政监察与人事监管相分离,处理好学校监察机构、教职工所在单位和人事部门的关系。在廉政监察之外,国家监察不宜直接介入高校内部监督工作,可以通过强化对在高校学术专业发展方面具有监管职能的政府部门和专业性人民团体的监察,进一步推进高校内部监督法治化规范化。

   关键词:  国家监察体制改革;高校监察;学术自律;廉政监察;派驻制度;人事监管

   本轮国家监察体制改革的根本思路,在于整合分散的反腐败力量,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,通过体制机制创新“把行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责进行整合”[1](P4-9)。与此同时,从试点改革启动至今还有许多相关的探讨与设想,例如政府内部执法监察和效能监察有无存续必要,政府审计有关职能和部门是否一同转隶至监察委员会等,有关法院监察等话题业已引发各届关切。不过,对于我国高校监察制度o究竟向何处去,学界至今尚无系统性的研究。2018年10月,中共中央办公厅(下文简称中办)印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》,中央纪委国家监委随后为此召开了专门部署会议。目前,第二监督监察室“履行对中管高校纪委的归口联系、统筹指导职能”[2],驻教育部纪检监察组正会同部党组推进其他直属高校纪检体制改革[3](P13-14),部分省份业已启动省属高校试点派驻改革。

  

   《监察法》第1、15条和第12、13条规定了监察全面覆盖原则和监察派驻条款,这是否意味着各类高校皆属派驻对象、各类工作人员皆属监察对象、各种工作事项皆属监察范围?《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》专门提到分类施策推进党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察体制改革,那么,为什么要分类施策,为什么此前中央直管高校未纳入中央派驻全覆盖,为什么高校监察制度建立伊始采取的是内设监察模式(而不是行政派驻监察模式或者双轨监察模式)?高校监察相关职能和部门到底有无必要一并转隶至监察委员会?若其已无发挥空间,何故保留至今;倘其尚有存续价值,又有哪些非替代性功能?国家监察与高校监察之间交集几何,二者能否共存?监察效能、高校自治与学术自由之间又如何平衡?本文尝试回应以上问题,进而讨论深化国家监察体制改革背景下高校监察制度的完善路径。

  

   一、高校监察制度的产生与发展

   所谓高校,或称高等学校,按照不同的划分标准,可以分为普通高等学校和成人高等学校、国家举办的高校(也称公办高校)和社会力量依法举办的高校、中央部属高校和地方管理高校等,不含“经批准承担研究生教育任务的科学研究机构”。在我国,作为教育类公益服务组织,公办高校属于不参照《公务员法》管理的公益二类事业单位。从与行政机关的关系看,公办高校是从计划经济体制下的单位制度演变过来的;进入社会主义市场经济时代,行政职能部门将更多权限下放至各个高校,但是,占据我国主流的公办高校,至今各自有其主管单位。总体论之,我国高校监察制度是传统行政监察制度变迁的产物,历经探索、发展和相对成熟等阶段并自始采取内设模式。

  

   根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定,在县市以上各级人民政府,内设人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中违法失职的机关和人员。此后,政务院和地方各级人民政府相继设立了人民监察委员会。1950年10月颁布的《政务院人民监察委员会试行组织条例》第2条规定的监察对象囊括了全国各级国家机关和各种公务人员,可见当时的人民监察委员会是“以行政监察之名、行国家监察之实”。1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议审议通过《宪法》和《国务院组织法》,中华人民共和国国务院监察部走入历史舞台。自此直至1959年监察部被撤销,各级监察部门主要以行政机关及其工作人员为监察对象,审判机关、检察机关不再是行政监察部门的监督对象。不过,根据1955年11月颁布的《监察部组织简则》第2条规定,除了国务院和地方各级政府外,行政监察部门还对国有企业、公私合营企业和合作社等进行监督。1986年11月,监察部恢复设立。1993年2月起,中央纪委监察部开启合署办公模式。1990年12月,国务院发布《行政监察条例》;1997年5月,《行政监察法》通过施行,《行政监察条例》同时废止;2018年3月,《宪法修正案》和《监察法》通过施行,《行政监察法》同时废止。

  

   20世纪80年代末开始,我国高校陆续建立了监察机构,开展了监察工作。耙梳逾30年历史,这项制度历经的风雨起落大抵可以归纳为三个阶段。第一阶段:探索阶段(1998年以前)。最初,清华大学、中国人民大学等部分高校探索设立了监察工作委员会(下设办事机构“监察(监委)办公室”),但其未予广泛施行;1990年公布的《行政监察条例》并未直接提及高校,但有三处与之关涉,分别规定的是监察对象(第2条)、派驻对象(第9条第1款)和事业单位内部监察参照性条款(第49条第1款);《行政监察法》的施行,意味着两个变化,一是派驻对象限缩至“政府所属部门”,二是不再保留事业单位内部监察的参照性条款。实际上,我国正式启动高校监察制度的关键标志,是两份与高校紧密相关的重要文件:一份是国家教委于1992年印发的《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号),其对国家教委直属高校内设监察机构的领导体制、工作关系、监察对象、职权范围、机构设立、人员编制和工作条件等事项作了详细规定,并注明“业经监察部原则同意,可供其他部委及地方所属高等学校参照执行”。在相当一段时期内,这份意见被视为高校内部监察工作的主要依据。另一份是监察部于1992年下发的《监察部关于全民所有制企业事业单位监察工作若干问题的意见》(监发[1992]11号),其指出“企业、事业单位的监察机构是本单位行使监察职权的专门机构”。由此,各校广泛设立了直属学校(而不是学校监察工作委员会下设)的监察机构。第二阶段:发展阶段(1998-2008年)。这一阶段的开始标志,是1998年通过施行的《高等教育法》,其第28、37条规定,高等学校可以自行设置内部管理体制、自主确定行政职能部门等内部组织机构的设置,由此在法律法规层面这一机构的设置依据一定程度上得到补强。第三阶段:相对成熟阶段(2008年至今)。2008年,中央纪委、教育部、监察部联合印发《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》(教监[2008]15号),其中要求各省级纪委、党委教育工作部门和教育行政部门加强对高校反腐倡廉建设的组织领导和工作指导。2012年,教育部下发《关于废止〈关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见〉的通知》(教监[2012]5号),其一方面废止了《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号),另一方面指出各校可根据现行国家法律法规及《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》(教监[2008]15号)等文件规定继续加强内部监察工作机构和队伍建设,从学校实际出发制定“本校有关内部监察工作的规章制度并深入开展工作”。2013年以来,根据《高等教育法》和2012年施行的《高等学校章程制定暂行办法》,各校章程逐批接受教育部核准,其中不乏相当数量的内部监察条款,部分高校还根据章程创设了对校长负责的监察委员会。

  

   在组织关系上,高校监察机构的机构设置、领导体制和校内关系,都呈现出与其他机关、单位不同的特点。首先,从机构设置看,理论上高校监察制度有内设监察模式、行政派驻监察模式和双轨监察模式等三种路径选择。不过,自始至今,我国高校采取的一直是内设监察模式。质言之,高校监察机构不是行政监察部门的派驻机构,而是校内负责行政监察工作的职能部门。实际上,回溯《行政监察条例》,不难发现其最初描绘的是一种双轨监察模式。根据《行政监察法》,高校不属于行政监察的派驻对象,同时在法律法规层面也失去了设置内部监察机构的直接依据。但是,伴随《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号)和《监察部关于全民所有制企业事业单位监察工作若干问题的意见》(监发[1992]11号)两份文件的出台,主要围绕高校内部监察工作而形成的高校监察制度,在此背景下逐渐落定并延续至今。在此期间,《高等教育法》以及《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》(教监[2008]15号)、《关于废止〈关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见〉的通知》(教监[2012]5号)等进一步强化了这项制度。其次,从领导体制看,为了缓解内部监督、同体监督等弊疾,《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号)大致遵循的是“双重领导、(业务上)一个为主”的原则,但其因过于理想化而陷入实施障碍。对比来看,在20世纪90年代,我国纪检监察派驻工作主要采取的也是这一领导体制;2001年以来,“派驻统管”模式由中央至地方逐步施行,前者由此走向没落。在实践中,一个比较普遍的现象是:高校监察机构更加注重接受学校党委、行政的领导并对它们负责,其人财物事项也主要由驻在高校予以落实;至于其与上级纪委监察部门的关系,除了腐败案件查办和纪委主要领导人选等事项必须坚持的“两个为主”(即查办腐败案件以上级纪委领导为主;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主)原则外,二者日常联系其实并不紧密。最后,从校内关系看,有两个问题颇需关注。第一,在不同时期和地域,主要存在纪检监察审计三者合一、纪检监察合并设立和纪检监察合署办公等不同模式,目前的主流模式是审计机构和监察机构分设,后者与纪检机构合署办公。第二,21世纪以来,各校陆续制定了《教职工(行政)纪律处分规定》,并成立了以此为主要设置及工作依据的教职工(行政)纪律处分委员会,但因后者之办事机构多数设于学校人事部门,这导致不少高校在实际纪律处分工作中容易混淆监察和人事部门的具体关系。

  

在监察对象上,高校监察部门面向部门和工作人员双重对象实施监察,但后者并非指向本校所有工作人员。一方面,国家教委和监察部于1992年印发的两份意见都遵循了《行政监察条例》第49条的对象性限制,即高校监察机构对本单位非国家行政机关任命的工作人员进行监察。行至后来,为了破除对高校主要领导干部监督难等问题,高校监察机构一定程度被赋予了监督校级行政领导的职责,但囿于管理权限,仍无权对他们立案调查及处置。另一方面,《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号)专门强调了高校监察机构对“下属单位负责监察工作的干部”进行业务指导的职责,并规定,对于监察对象以外的工作人员(例如教师等人员)违反政纪的,应由其有关单位调查处理;属于违反政纪的重大案件,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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