秦前红 石泽华:我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景

选择字号:   本文共阅读 86 次 更新时间:2020-07-24 08:10:53

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秦前红 (进入专栏)   石泽华  
高校监察机构可以直接调查处理。其意有二:一是普通教师原则上不属于高校监察机构的监察对象;二是高校监察机构虽是内部负责行政监察工作的职能部门,却不是唯一的内部监督部门。实践中,部分高校监察机构将其监察对象进一步限缩至学校任命的副处级以上干部和各职能部门工作人员(如北京大学监察室)甚至是副处级以上行政职务教职工(如清华大学监察室)。

  

   在监察职权上,高校监察机构一方面在调查和处置权限上较诸行政监察部门有所限缩,另一方面也不同于行政机关以外的其他单位内设监察部门,尤其表现在具有一定的实体处分权。结合已废止的《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号)和各校网站公布资料,高校监察机构通常有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权,包括监督检查国家的法律、法规和政策以及学校的决议、决定和规章制度的贯彻执行情况,受理对监察对象违反政纪行为的检举、控告及其不服政纪处分的申诉,调查处理监察对象相关行为并根据有关规定提出处理建议或作出处分决定,反腐倡廉建设有关职权,等等。《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》(教监[2008]15号)在此基础上,要求各校党委旗帜鲜明地支持纪检、监察部门行使职权,并针对招生考试、基建工程、财务监管、物资采购、国有资产管理等诸多方面,强调了高校监察机构的作用;《关于废止〈关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见〉的通知》(教监[2012]5号)对此重申强调。根据《北京大学章程》,该校监察委员会主要对学校机构及人员行使检查、调查、建议和处分等职权。此外,不同于行政监察部门有权采取“两指”措施(即责令涉嫌违纪的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明),高校监察机构的法律地位决定了它无权采取此类措施,也不得成为这类措施的授权或委托对象。

  

   二、高校监察的机构性质与现实功能

   高校监察机构不是行政监察部门的派驻机构,而是校内负责行政监察工作的职能部门,并于此基础上通过一定的职责权限,发挥着其他机构无法取代的功能与价值。高校监察之性质与功能的理清,有助于在内在机理层面明确“高校监察是什么”,也是进一步研究本轮监察体制改革对其之影响,进而探索此项制度未来改革之路径的重要前提。

  

   (一)高校监察部门的机构性质:内部执纪者

   高校监察机构虽置于高校内部,却是各部门及各类工作人员的监督者,是高校依法治校不可或缺的版块,其内部执纪者之性质,主要表现在自身的内部性和与行政监察部门的相关性两个方面。

  

   第一,由高校自主设置并主要执行内部纪律规则。从高校监察机构自身来看,其主要由各校根据学校章程和内部规章制度自主设置。如上文述,《行政监察条例》规定了事业单位内部监察的参照性条款,《行政监察法》并未“继承”这项条款。有论者据此指出,“高校监察机构由此失去法定行政监察职能,工作权威性大打折扣”[4](P16-21)。以国家教委(教育部)直属高校为例,其经历了从按照《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号)到《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》(教监[2008]15号)开展监察工作的发展过程,但是,这些文件不是严格意义上的法律法规,有关高校对此之遵循,通常被视为基于它们与国家教委(教育部)之间的管理关系。有学者提出,鉴于现行规定缺乏对高校监察部门设置的指导性规定,高校自行设立的监察部门在性质上属于“高校办学自主设置的内部行政管理机构”[5](P126-128)。虽然这一观点对《高等教育法》有关规定有所忽略o,但其结论是合理的。如果从每一高校的个体视角出发,其监察机构的设置显然就是建立在本校章程和有关内部组织机构的规章制度之上的。

  

   在此基础上,高校监察机构是执行作为“家规”的内部纪律规则的主要机构。由于高校监察机构只是校内行政监察职能部门,不是法定行政监察机关,对于相关国家法律法规和政策文件,通常需要参照转化为校内纪律规则从而间接执行。因此,它所执行的主要是学校自行制定的纪律规则,包括自主制定,或者为了执行有关规范性文件而结合本校实际情况参照制定等情形。所谓“家规”,是相对于“国法”而言的,例如,许多高校已经制定了诸如某大学《教职工(行政)纪律处分(暂行)规定》《学风建设实施细则》《关于加强二级单位纪检监察工作的暂行办法》《纪检监察信访工作细则》《招生监察工作实施办法》等内部纪律规则。值得注意的是,教职工所在单位和学校人事部门同样在各自职责内执行一定的内部纪律规则,但它们仅对特定教职工(且不面向部门)执行政纪处分有关规则,算不上主要机构;至于学术委员会,作为学校最高学术机构主要执行的是学术纪律。

  

   第二,与行政监察部门“异体同质”并形成共治关系。从高校监察机构与行政监察部门的关系来看,二者“异体同质”。正如有学者指出,“高校监察工作属于事业单位的内部监督,在本质上依然属于行政监督工作的性质”[6](P55-56)。一方面,这两个机构在“体制”上分属政府和高校两个主体,故不乏区分和差异。例如,前者以高校章程及其内部规章制度为设置及职权依据,后者则主要依据《行政监察法》等法律法规;前者以本校有关部门及其行政工作人员和本校任命的其他人员为监察对象,后者以本级政府各部门及其公务员、本级政府及其各部门任命的其他人员(包括其任命的高校工作人员)以及下一级政府及其领导人员为监察对象;等等。另一方面,这两个机构在“性质”上皆为政纪监督机构,故也必然存在相应关联,这主要表现在它们在组织架构、日常运作等方面具有相似性和共通性。例如,各校内部监察有关规章制定多为参考《行政监察法》的内容和体例予以制定,高校监察机构也普遍地参照上级主管部门和行政监察部门制定的规范性文件来开展工作;已废止的《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号)还规定,国家教委直属高校的监察业务工作接受国家教委监察局的直接领导和所在地上级监察部门的指导。

  

   在此基础上,二者形成了上下位阶和二元互补的共治关系。一方面,各级政府及有关部门与它们主管的公立高校之间,仍然保留着“管理与被管理”的关系,由此,行政监察部门与高校监察机构之间形成了一种实质上的“上下位阶”关系。另一方面,行政监察部门与本级政府及有关部门任命的高校工作人员之间,仍然保留着“监察与被监察”的关系;同时,高校监察机构与学校行政机关及其行政工作人员以及学校任命的其他人员之间,也属于“监察与被监察”的关系,由此,行政监察部门与高校监察机构之间还形成了实质上的“二元互补”关系。

  

   (二)高校监察制度的现实功能:政纪自察与学术自律

   在高校内部监督体系中,主要存在廉政监察、执法监察、效能监察、审计监督、学术惩戒、人事监管等多种监督形式,它们在改革过程中不断交织叠加,进而形成了当前监察机构、人事部门、审计机构、学术惩戒机构共同作用的格局。其中,监察机构主要行使廉政监察、执法监察和效能监察等职责,它的功能及价值无疑是其他机构不可替代的。与此同时,其内部执纪者的机构性质很大程度上也决定了自身的制度功能。归纳论之,这主要表现在政纪和学术等两个方面。

  

   第一,实现政纪自察。尽管每个高校或多或少都设立了其他类型的监督机构,例如,学校招生委员会具有监督招生活动的职责,学校国有资产监督管理机构具有监督管理国有资产的职责,学校教职工代表大会具有“监督学校章程、规章制度和决策的落实,提出整改意见和建议”的职责,学校学生代表大会具有“制定、修改大会章程并监督其实施”的职责,但是,它们本质上都是决策执行机构或者民主管理及监督机构,不能被称作监察部门。与《行政监察法》规定的行政监察部门相似,高校监察机构以其内设机构的身份,面向部门和工作人员双重对象实施监察;《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号)也指出,高校监察机构的监察对象包括“学校行政机关各部门”“学校行政机关各部门工作人员”和“学校任命的其他人员”。于此基础上,我国高校监察制度具有一般意义上监察制度之功能:实现政纪自察。为了实现这种自察,高校及其监察机构通常具有以下四个方面的权限:一是监督检查——针对高校各类机构及其工作人员是否廉洁奉公、遵纪守法;二是受理检举控告——针对上述对象有关行为之检举、控告;三是调查及处理——针对上述对象之违反政纪行为;四是受理申诉——针对上述对象不服行政处分等之申诉。

  

   第二,维持学术自律。所谓学术自律,是与学术自由相对应的概念。学术自由,并不是指绝对自由,这至少存在两重限制:一是源自群己关系界限的“外在限度”;二是源自学术自身要求的“内在限度”。如果学术自由的外在限度对应着学术他律,那么它的内在限度便对应着学术自律,二者互通有无、共同促进学术发展。其中,后者又有两种类型:一是高校主动对其内部学术活动施以必要的学术自律;二是学术科研工作者主动对其自身学术活动施以必要的学术自律[7](P41-43)。这里主要指前一种类型。从这个层面讲,学术自律不仅与学术自由相对应,还可以纳入高校自治的范畴,至于其实施主体则关涉有二:一是高校学术惩戒机构;二是高校监察机构。其中,前者旨在抑制学术失范现象,主要面向从事教学科研的学校科研机构及科研工作者等对象开展监督。根据《高等教育法》,学校学术委员会履行五项职责:一是审议学科建设、专业设置,教学、科学研究计划方案;二是评定教学、科学研究成果;三是调查、处理学术纠纷;四是调查、认定学术不端行为;五是按照学校章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项。可见,学术委员会作为学校最高学术机构所统筹行使的“对学术事务的咨询、评定和审议权”,主要是与学术发展、学术评价、学术规范有关的职权。许多学校还在章程中,明确规定了学术委员会具体承担审议、实施和监督学校学术评价标准、争议处理规则、学术道德规范等相关职责。

  

一个前置问题是:高校监察机构有无必要或者是否已经介入高校学术惩戒工作?一种可能的观点认为,与法官、检察官惩戒工作不同o,高校学术委员会不仅有审议认定权,业已被赋予相关调查权,因此,高校学术惩戒制度是自成体系的。这个观点本身是合理的,也符合这项制度的运作规律,不过,还要注意到二者在实践运作中的关联性。我们认为,高校监察机构并无学术惩戒职能,也不宜介入学术惩戒工作,但其在事实上起到了维持学术自律的现实功能。理由有三:其一,就高校学术惩戒制度而言,其所具备的体系性、整全性和闭合性,旨在强调此项制度之现实运作的独立性(而不是排他性);反之,若要求唯此制度而实现学术自律之目标,既无必要、也无可能。因为学术惩戒措施虽是重要的学术自律手段,但不是唯一的学术自律手段,针对学术科研工作者采取的各类处理措施中,不少是由高校监察机构等其他监督机构作出的。实践中,针对是否违反学术纪律之审议认定,毫无疑虑是学术自主判断范畴,但若经学术委员会审议认定属实,则有关人员不但将受学术处分,甚或因其学术失范行为而受政纪处分,且此无违“一事不二罚”原则。其二,就高校监察机构而言,其虽不行使学术委员会有关学术指导、评估和审议认定等职权,但对教职工之政纪处分的事由包括了严重违反学术职业道德行为,由此通过“惩前毖后”对学术科研工作者起到教育、预测和强制等规范作用,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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