郭定平:政党中心的国家治理:中国的经验

选择字号:   本文共阅读 319 次 更新时间:2020-07-21 09:03:15

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郭定平  
君主的中心地位始终如一,并不断加强。虽然中国历史上关于国家最高统治者的称谓存在“王”“天子”“皇帝”“帝王”“君主”等不同的表述,但是这个最高统治者的地位和权力是基本一致的。根据刘泽华的概括,君主的权力特征可以概括为“五独”:天下独享,地位独尊,势位独一,权力独揽,决事独断。15即便在清朝末年甲午战败、八国联军入侵之后朝廷下诏预备立宪起草的宪法大纲中,君主大权依然如故,规定君主具有立法、行政、司法以及军事、外交等大权,神圣不可侵犯。正如萨孟武分析的那样,本来宪法应该是限制君主专制的方法,“其结果宪法岂但不是制限君主的统治权,并且还是保障君主的统治权了。”16古代中国君主中心的权力地位由此可见一斑。这种国家统治是一种典型的人治,治理好坏完全依赖于君主的德行修养,因此在中国历史上一再出现“人存政举、人亡政息”的循环现象就毫不足奇了。

   第二,军阀中心的国家治理模式。

   在中国政治文明的历史长河中,这只是昙花一现的过渡模式,是从传统的君主中心的国家治理模式向现代的政党中心的国家治理模式转变的一段小插曲,从其破坏性的后果来看也可以说是新模式诞生前的阵痛期。1840年的鸦片战争之后,由于西方帝国主义的入侵和清朝统治的日益腐朽,国内反帝反清的民众运动风起云涌。太平天国运动的兴起和节节胜利就是对清廷的一项巨大挑战。由于满清的八旗子弟长期养尊处优,腐败不堪,面对太平军的凌厉攻势屡战屡败,清廷不得不启用汉族官僚曾国藩、左宗棠、李鸿章等,让他们组织和发展地方武装来对付太平天国运动。正是在镇压太平天国运动的过程中,由于得到朝廷的支持,曾国藩组织的湘军和李鸿章组织的淮军才得以不断壮大。太平天国运动的兴起和地方武装力量的发展迅速改变了晚清国家的政治力量之间的平衡,例如,地方和中央之间的平衡,满人和汉人之间的平衡,文职和军职之间的平衡,其结果就是旧的政治秩序的崩溃和军阀力量的兴起。著名中国问题专家魏斐德在分析曾国藩、李鸿章的地方军事力量发展的影响时就指出:曾国藩提拔李鸿章成为他的接班人之后,“军事地方主义在李鸿章的推进下,向20世纪的军阀主义又迈进了几步。”17

   20世纪的北洋军阀统治直接来源于清末的袁世凯小站练兵、建立北洋六镇。袁世凯曾经担任北洋大臣、直隶总督,北洋军阀首先就是指袁世凯这个军阀头目独揽大权,再就是指各路军阀在袁世凯的卵翼之下争权夺利,并由此引起的连年军阀混战、生灵涂炭。北洋军阀虽然采用新式兵制,配备洋枪洋炮,甚至聘用外国军事顾问,但是治军仍然是依靠封建传统的个人效忠、服从报恩观念。他们没有现代国家治理的思想纲领和政策目标,只是不断依靠武力争夺地盘、权力和利益,因而导致国家长期处于分裂割据状态。在军阀混战的1916~1928年之间,战争规模不断扩大,国家元首和政府内阁频繁更迭,政治秩序崩溃,社会凋敝,民不聊生,国家治理危机达到无以复加的地步。危机也孕育着契机和生机,军阀统治加剧了既有的社会矛盾,导致了严重的政治分裂和军事割据,客观上为新型政治组织的兴起和发展创造了条件。正是在这个意义上,孔凡义认为,“军阀政治是衔接君主政治和政党政治的中间过渡形态。”18中国政党政治的发展肇始于孙中山的建党实践和建党思想,他不仅组织政党和领导辛亥革命推翻了满清王朝,建立了中华民国,而且面对帝制复辟、军阀混战和列强蚕食,他还提出了建立革命政党、实行以党治国的思想主张。19蒋介石建立南京国民政府之后,更是不遗余力地推行以党治国,以党治军,强化国民党的一党专制,从表面上看似乎是形成了政党中心的国家治理模式。但是,本来按照以党治国的思想和原则建立起来的国民党和蒋介石政权,在应对国内外的严重政治军事危机的过程中,不得不始终强调军事斗争,牢牢掌握军权,最终蜕变为新军阀统治,军权独大,军权高于党权,以蒋介石为代表的军事强人掌控一切。蒋介石曾经担任校长的黄埔军校成为其新军阀统治的重要基础。

   第三,政党中心的国家治理模式。

   这是中国共产党在1949年之后逐步建立和完善的新的国家治理模式。虽然在1924年孙中山进行国民党改组、实行联俄联共政策、推动国共合作过程中,孙中山的以党治国的思想应该在一定程度上也影响了中国共产党,但是在后来长期的反对国民党和抗击日本法西斯侵略的革命军事斗争中,中国共产党一直坚决反对国民党的“以党治国”和一党专制。例如,邓小平在1941年发表的《党与抗日民主政权》一文中,就明确反对“以党治国”观念,认为“以党治国”的国民党遗毒容易麻痹党、腐化党、破坏党,使党脱离群众,因此必须反对这种国民党遗毒传播到我们共产党内来。20

   新中国建立之后,共产党成为了执政党,在国家治理中发挥领导核心作用,为了加强党的领导,在国家政治生活中曾经一度实行了党的一元化领导。当时党中央的最高领导核心是中央政治局和书记处。书记处的构成及职能相当于后来的中共中央政治局常委。在政府系统,为了实现和加强中国共产党的领导,中央决定在中央人民政府内组建中国共产党委员会和党组。1953年在全国范围内开展反对分散主义、地方主义斗争后,政府工作按性质划分为工交口、财贸口、文教口、政法口等,由同级党委的常委(后来是分管书记)分口负责,以加强对政府行政工作的领导。不久便在各级党委下设与政府工作对口的工作部,进行对口管理。1958年6月,中共中央发出《关于成立财政、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,明确要求建立党政不分的一元化领导体制。21随着中央一级执政党与政府行政部门关系的变化,地方各级党组织与政府行政部门也相应发生了变化。“文化大革命”开始后,党的组织和国家机关从中央到基层遭到严重破坏,民主党派的组织活动处于停顿状态,党对国家事务的领导也受到极大损害,党的一元化领导在有的地方变成了个人领导,有的甚至变成了无法无天、无领导。党的一元化领导在开始阶段具有一定的政党中心主义特征,政党领导国家,或者国家嵌入政党之中。但是由于这种一元化领导缺乏制度和法治保障,政党领导自身就很快深陷危机之中,并使整个国家陷入混乱和遭受挫折,根本谈不上国家治理。

   改革开放之后,以邓小平为核心的中国共产党领导人开始历史反思,深刻意识到实行党的一元化领导的各种弊端,认为过去实行党政不分、以党代政,实际上削弱和损害了党的领导,因此就提出必须改革和改善党的领导,实行党政职能分开。早在党的十一届三中全会公报中就提出要“认真解决党政企不分,以党代政、以政代企的现象。”邓小平在1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中也提出要解决权力过分集中的问题,并明确提出要解决党政不分、以党代政的问题。22他在1986年谈到关于政治体制改革的问题时更是强调:“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”231987年中国共产党第十三次全国代表大会提出了党政分开的设想并进行了具体设计,指出政治体制改革的关键首先是党政分开,党政分开即党政职能分开。这些设想和尝试在随后的具体实施过程中碰到许多困难。从实际操作看,越到基层,党政分开越困难。

   改革开放之后在探索党的领导方式方面出现了一些曲折,根本原因就是在反思“文化大革命”过程中出现了一种将中国共产党的领导与民主政治发展对立起来、把党的领导与国家治理分割开来的错误认识。随着中国改革开放的深入和社会主义市场经济的发展,我们对于党的领导、民主政治和法治建设的认识逐渐深刻和成熟。早在1993年,王沪宁就明确提出了在一党领导的政治制度下如何建成完善的民主政治体制的问题,认为一党领导的民主政治完全不同于西方民主,必须由我们来研究和发展其基本原则、程序和规范,这里涉及到社会民主、党内民主、政治民主、党政关系、党与社会关系等一系列课题。241997年党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,要求把党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。252002年党的十六大进一步提出发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。至此,经过改革开放以来多年的实践与探索,中国共产党领导得到进一步加强,多党合作与政治协商制度得到进一步完善,政党中心的国家治理模式基本成型,其总体原则和根本方向正式确立。

   三、政党全面领导的新时代

   中国特色社会主义进入新时代以来,坚持和加强中国共产党的全面领导已经成为一项重要的政治原则和一个重大的时代标志。习近平总书记在党的十九大报告中和2018年3月全国人民代表大会表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》中均强调了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。在深化党和国家机构改革过程中,坚持党的全面领导是必须遵循的首要政治原则。这就进一步发展和完善了政党中心的国家治理模式,有效促进了政党-国家的相互嵌入,并推动这一模式进入了政党全面领导的新时代。新时代坚持和加强党的全面领导主要体现在如下几大方面。

   首先是全面从严治党,深入推进党的建设新的伟大工程,努力建设世界上最强大的政党。政党中心的国家治理的关键就是需要一个强大政党的存在。政党软弱涣散、四分五裂,或者多个政党尔虞我诈、勾心斗角,均无法实现政党中心的国家治理。中国共产党坚持全面从严治党,坚持多党合作,为坚持和加强党的全面领导提供基础和保证。只有全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,并把政治建设摆在首位,把党建设成为强大的马克思主义执政党,党的全面领导才能形成社会共识,得到长期坚持和不断加强。2016年10月党的十八届六中全会明确了习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。党中央有核心、有权威,就能保证党的团结和统一。与此同时,大力加强党风廉政建设,全面建立健全中国共产党巡视巡察工作制度,对于正风肃纪、反腐倡廉发挥了极大的推动作用。在从严治党的过程中,党还不断提高党的全面执政能力,增强党的全面领导的本领,为坚持和加强党的全面领导提供强大的支持和有力的保障。党的十八大提出了建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的重大任务,习近平在论述全党同志特别是各级领导干部加强学习、增强本领的极端重要性时强调指出:“把学习型放在第一位,是因为学习是前提,学习好才能服务好,学习好才有可能进行创新。”26党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持把抓全党同志特别是领导干部的学习、建设学习型政党作为治国理政的一条成功经验,不断提升党的全面领导的能力和水平。中央政治局以身作则、率先垂范,从党的十八大召开到2019年初中央政治局已经进行了50余次集体学习,内容涉及治党治国治军、改革发展稳定、内政外交国防等各个不同方面。各级领导干部利用党校、行政学院、干部学院以及其他高等院校参与、组织了大量的干部教育培训活动,对于改善知识结构,提高执政能力,坚持和加强党的全面领导发挥了重大作用。

其次是建立和健全党的全面领导的体制、机制和法制。为了加强党的全面领导,十八大以来我们党进行了一系列卓有成效的制度建设的实践与探索。2013年11月中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,同年12月30日中央全面深化改革领导小组正式成立,习近平总书记担任组长,三位中央政治局常委李克强、刘云山、张高丽担任副组长。习近平总书记强调指出,“中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是为了更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。27中央深改组下设经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革六个专项小组,办事机构设在中央政策研究室,差不多每个月召开一次会议,密度远超过其他领导小组。中央深改组与一般的议事协调机构不同,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治学研究》2019年03期

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