龚文娟:城市生活垃圾治理政策变迁——基于1949—2019年城市生活垃圾治理政策的分析

选择字号:   本文共阅读 139 次 更新时间:2020-07-16 02:16:48

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龚文娟  

   摘 要:新中国成立以来,我国城市生活垃圾治理政策走过了萌芽期、过渡期、发展期三个阶段。各阶段政策主体、政策客体、政策主题及政策工具的变化深受时代变迁和政策环境变化影响,政策主客体和工具的转变折射出垃圾治理理念和价值观的变化。城市生活垃圾治理政策作为以公共行动准则引导私人日常生活行为的公共政策,要回到“日常生活世界”,实现工具理性和价值理性相统一的治理实践。未来垃圾治理政策体系的完善需处理技术、文化、制度、经济等多维度动力机制的耦合问题,引导多元社会力量参与城市生活垃圾治理。

  

   关键词:城市生活垃圾;垃圾分类;环境政策变迁;社会参与

  

   基金项目:教育部人文社会科学基金规划项目“公众对重化工项目的风险评价及应对行为研究——以PX项目为例”(17YJA840003)

  

   一 研究缘起

  

   21世纪以来,每年我国城市生活垃圾产出量都在亿吨级以上,并保持上涨态势,“垃圾围城”形势严峻。垃圾治理关系全国人居环境的改善,关系城乡综合发展,是人民日益增长的美好生活需要的重要一环。民之所望,政之所向。2016年12月,习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上,强调普遍推行垃圾分类制度,加快建立垃圾分类处理系统;2019年6月,在世界环境日到来之际,习近平总书记再次对垃圾分类工作作出重要指示,指出“实行垃圾分类,关系广大人民群众生活环境,关系节约使用资源,也是社会文明水平的一个重要体现”。至2019年11月,全国46个垃圾分类重点城市居民小区垃圾分类覆盖率达53.9%,30个城市已出台垃圾分类地方性法规,16个城市将垃圾分类列入立法计划,237个地级市启动垃圾分类。

  

   城市生活垃圾是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。生活垃圾的产生和处理连接私人消费行为与公共服务的提供,不仅涉及技术、环境、制度问题,还涉及心理、风俗文化、道德等层面事项。事实上,我国在20世纪50年代就提出了“垃圾要分类收集”,呼吁市民对垃圾进行分类回收,并且自新中国成立以来出台全国性和地方性多项垃圾治理政策法规,但实际效果却不尽如人意,可见城市生活垃圾治理的复杂性和持久性。技术层面要处理的是客体与客体之间的关系,如新型的垃圾分类设备、填埋场、垃圾焚烧技术等,属于事实层面的事务,而政治和道德要处理主体与主体之间的关系,属于价值层面的事务。如果脱离日常生活世界,试图用事实层面的事项(技术或规则)去解决价值层面的问题(环保价值、风险认知、风俗文化等),终将无功而返。

  

   笔者梳理了自新中国成立以来,全国性城市生活垃圾治理政策和相关法规条例,在此基础上,解读城市生活垃圾治理政策变迁及其背后社会意涵。

  

   二 城市生活垃圾治理政策体系

  

   新中国成立以来,我国城市生活垃圾治理经历了从“觉醒”到“让位(于经济政治发展)”再到被“日渐重视”的发展历程。笔者按照时间序列,统计了新中国成立至今我国城市生活垃圾治理的相关政策法规文件,且以每十年为一单位制图,可以清楚地看到,自20世纪80年代以来,相关政策法规的出台呈上升趋势,尤以90年代中后期上升幅度显著。目前,我国基本形成以《宪法》为根本依据,《中华人民共和国环境保护法》为环保基本法,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》为主体,《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设规划》《城市生活垃圾管理办法》《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》等政策法规为内容的城市生活垃圾治理政策体系。

  

   第一,《宪法》是我国的根本大法。《宪法》第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”明确“保护环境”是国家的基本国策,为垃圾治理工作提供了宪法依据。

  

   第二,作为我国环境保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》,从环境监管、防治环境污染和法律责任等方面对我国环境保护工作提供指导。在试行法颁布十年之后,于1989年重新修订并正式颁布实施了《中华人民共和国环境保护法》,这部法律明确并强化了政府相关部门的监察责任及权力,细化了中央、各级地方政府及企业各方的相关法律责任。2014年,第十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了新修订的环保法,此次修订明确将多方环境利益相关者纳入环境保护和管理的队伍中,鼓励和引导公民、法人和其他组织使用有利于环保的产品,并对垃圾进行合理分类,同时加大对政府、企业及个人等环境破坏行为的惩治力度。

  

   由全国人民代表大会常务委员会颁布并修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,是针对我国城市生活垃圾处理的专项法律。该法涵盖了固体废物污染环境防治的监管、固体废物污染环境的防治、危险废物污染环境防治和法律责任等内容,实际上明确了城市生活垃圾处理的基本原则,即减量化、资源化和无害化。

  

   第三,行政法规和法令。1986年国务院批转了城乡建设部等部门的《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告》,国家正式开始了对城市生活垃圾的管理。1992年,国务院颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》并于2011年和2017年进行了两次修订。该法第二十八条规定“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理”,第三十条规定“鼓励和支持有关部门组织净菜进城和回收利用废旧物资,减少城市垃圾”修订条例特别提到“环境卫生管理应逐步实行社会化服务”,将市场力量引入城市垃圾治理体系。

  

   同年,国务院还批转了原建设部、国家环保局共同制定的《关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知》,为国家开展生活垃圾专业治理奠定了基础。该《意见》明确指出城市生活垃圾污染问题严重,并分析了其原因,包括:地方政府认识不足,垃圾处理资金不足,缺乏鼓励垃圾回收综合利用的政策,垃圾处理技术和设备落后,专业人员待遇差等。针对这些问题,提出加强城市垃圾处理行业管理,大力开展城市垃圾回收综合利用,提高回收率,多渠道解决城市生活垃圾无害化处理设施建设资金问题等对策。

  

   1993年,原建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》,后历经2007年和2015年两次修订。该《办法》明确提出垃圾减量化、资源化、无害化和谁产生、谁负责的原则。修订后的《城市生活垃圾管理办法》有四方面改进:一是充分强调对垃圾分类的要求,对单位和个人投放垃圾行为作了详细规定;二是增强对城市生活垃圾治理规划编制、垃圾收集、处置设施建设的规定;三是强调城市生活垃圾处理收费条款,突出城市生活垃圾处理费缴纳的必要性;四是在垃圾处理领域,明确建立特许经营制度,同时规定了从事城市生活垃圾经营性活动的企业的市场准入条件、许可程序和责任等。一方面,将市场力量引入公共事业领域,能有效改善垃圾处理行业资金投入问题,缓解政府财政压力;另一方面,严控经营性企业的准入资质和义务责任,保证垃圾处理行业发展规范化和法制化。

  

   2000年,原建设部发出《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》,确定北京、上海、广州、深圳、南京、厦门和桂林等为生活垃圾分类收集试点城市,提出制定垃圾分类方法和标准、统计评价指标等,号召垃圾分类回收与资源循环利用相结合,呼吁国家尽快健全相关法律、法规。

  

   2006年,原建设部印发《中国城乡环境卫生体系建设》通知,将“建立健全环境卫生体系和规范化的政府监管机制;完善生活垃圾处理收费制度;完善垃圾处理设施等”明确为城乡环境卫生体系建设的目标之一;并将“坚持把垃圾治理与污染防治纳入循环经济轨道,大力推进垃圾减量化、资源化、无害化,积极开展垃圾分类收集和处理,扩大资源和能源的再生利用,变垃圾末端治理为源头抓起全过程整治”确立为城乡环境卫生体系建设的基本原则之一。并强调“公众参与”在垃圾管理事业中的重要性。

  

   2011年4月,国务院批转住房与城乡建设部、环境保护部等发布的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》,从垃圾处理规划引导、收运网络、技术选择、监督管理、评价制度、政策支持、部门分工、宣传教育等方面,详细阐明提高城市生活垃圾处理能力和水平的方略,为城市生活垃圾处理明确了目标和路径。

  

   2016年3月,国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,强调通过分类投放收集、综合循环利用,促进垃圾减量化、资源化、无害化。推进垃圾收运处理企业化、市场化,促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。2017年3月,国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部颁布《生活垃圾分类制度实施方案》。明确提出到2020年底,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,在实施生活垃圾强制分类的城市,生活垃圾回收利用率达到35%以上。

  

   2018年至2019年,教育部、环保部、住建部、国务院等国家部门先后出台《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》《关于印发〈“无废城市”建设试点工作方案〉的通知》《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》等一系列行政法规,全国垃圾分类行动掀起高潮。住建部等9个部分印发的《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》,明确提出2019年底前,各地级城市要编制完成生活垃圾分类实施方案,明确生活垃圾分类标准,以及推动生活垃圾分类的目标任务、重点项目、配套政策、具体措施,到2020年,46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统。相较以往,这些行政法规,主体更加细致、目标更加明确、责任更加明晰。

  

   第四,行业/技术标准。进入21世纪以来,国家在城市生活垃圾治理问题上,进一步分类明晰了行业技术标准,让垃圾处理及污染防治工作的执行更有据可查。2000年,原建设部等部门颁布了《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》,更加突出垃圾减量化、资源化和无害化原则,从源头的限制过度包装,到发展综合利用技术,再到分类压缩式收集运输,直至填埋、焚烧、堆肥处理,都体现了末端治理向源头控制的转变决心。并对一些垃圾处理技术细节都进行了详细规定,如垃圾焚烧热值、烟气在后燃室停留时间等。

  

   2004年,原建设部颁布了《城市生活垃圾分类及其评价标准》,围绕城市生活垃圾分类收集和资源化利用原则,对垃圾分类类别、分类要求、分类操作、评价指标等进行了详细规定,为垃圾分类工作提供了具体可操作指标。

  

2010年,由住房和城乡建设部、国家发改委、环境保护部联合下发了《生活垃圾处理技术指南》,点明了“保障公共环境卫生和人体健康”的宗旨,在此基础上,对“卫生填埋、焚烧、堆肥等垃圾处理技术的适用性及生活垃圾处理设施建设”提出了具体要求。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学习与探索》2020年第2期

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