贾康:关于乡村治理现代化的八个认识视角

选择字号:   本文共阅读 264 次 更新时间:2020-07-14 17:51:54

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贾康 (进入专栏)  

  

   党的十九届四中全会,基于十八届三中全会形成的“国家治理体系和治理能力现代化”的核心理念,进一步形成了“现代国家治理”系统化制度建设指导方针。在以供给侧改革为主线打造现代化经济体系、推进现代国家治理的视域内,乡村治理现代化是其重要的、不可分割的组成部分。本文对如何推进乡村治理现代化这个主题,试提出一些基本看法。我认为中国的乡村振兴和乡村治理现代化,要放在怎样弥合二元经济、实现伟大民族复兴的现代化通盘战略里来认识和把握。而在中国经济社会走向现代化的整个过程中间,需要明确而深入地理解:只能顺应而不可违拗的历史潮流是什么?我在几十年的研究工作中反复思考,认为孙中山先生当年所说“世界潮流浩浩荡荡,顺之则昌逆之则亡”即我们只能顺应、不可违拗的潮流,应该是人类文明发展和提升的主潮流。归结起来,应是工业化、城镇化、市场化、国际化和法治化、民主化的汇合。中国是在工业革命以后明显落伍了,必须在工业化进程中大踏步地跟上时代,而推进工业化,必然伴随着城镇化应有的进程,再加之实践证明,只有走社会主义市场经济这个市场取向改革之路,并拥抱全球化实现国际化的人类命运共同体建设,以及再加上我们物质文明、精神文明之上必须有的“政治文明”的法治化、民主化,我们才能节节进步,去实现伟大民族复兴这个中国现代化战略目标。于此大思路之下来展开认识,更应该具有关于乡村治理现代化的一些有针对性的考察和研究。基于此,我想提出下面八个视角、或说相关的维度,应至少要讨论这八个方面。

   第一个视角,首先正是对应于与乡村紧密相联的“农”字:农村、农业、农民。这个视角上实际上涵盖的是所谓大农业,需把种植业、养殖业,而且很多场合中国政府管理部门所称的“农林牧副渔”放在一起来说。在这样的广义农业概念下,我们总体的制度安排,是在改革开放以后,终于肯定了联产承包为基础的责任制,来支持生产力的解放和三农的发展,多年间已形成了一个相对稳定、多少年不变的基本制度框架。但是,还必须解决在有一定的发展之后的规模化问题、升级版的打造问题,涉及种田大户、农场的作用及其发展,还有在实物形态上必须是以设施化为取向的升级发展,从“大棚”开始,现在已见有各种各样的设施升级状态。此外,还要强调积极对接互联网+的高科技化——这是生产力解放中我们必须抓住的一个潮头因素,有很多的“后发优势”,在这方面是有明显体现的,即不用等待所谓“梯度推移”,穷乡僻壤也可以在有了通讯信号供给以后加入这个潮流——华为公司就做了这类事情:在信号能够覆盖的区域里,它在撒哈拉以南这个最欠发达的区域,用它的设备供给能力和服务能力,跨越门店银行建设阶段,发展出来当地的手机银行系统,服务于那里的经济社会发展。在中国本土上,我们也要在大农业概念之下,发展乡村区域的互联网+,这样的一些发展因素,应该融合在一起。

   第二个视角,是在乡村区域,实际上必然还有其他的百业:工业、矿业、商业、旅游业、服务业,是必须相互呼应和融合发展的。过去就说到农产品供应链的“一条龙”,从田头开始,这些产出物怎么样一直联系、对接到中心区域,大城市、五星级饭店里的餐桌需求,这样的供应链和价值链的优化,也应该形成一种合理的产业集群。一般情况下学术界现在谈产业集群,很少把它与农村放在一起,但是我觉得不妨把这个产业集群概念更广义地来覆盖一些乡村区域,也对接乡村振兴。比如说现在有些事情看起来它会跟“农”的概念打通,自然而然就形成了产能,比如我们听说这些年大力发展的光伏电厂,在那种戈壁上面,没想到有大量光伏电池板设在那里以后,两三年,这些电池板下面就长出了绿色植物,这就出现了发展养殖业的可能性,养鸡、养羊就都有可能了。类似的这些事情,我们不妨把它看成一个产业集群概念之下需要进一步探讨优化的问题。

   第三个视角,在中国,很敏感地联系到国家与民生的“粮食安全”概念下的“基本农田”怎样保证?过去说的“18亿亩红线”,这其实不是一个准确的数目,但它表现的就是所谓“粮食安全”要有一个本土的基本农田最低限的保障支撑,这也就必然引出了城镇化推进、城乡一体化发展中基本农田的“占补平衡”概念。这方面的制度创新、机制优化,实际上还可以对接到普惠化的很多诉求。像重庆地票制度的试点,我觉得就可圈可点,非常值得总结和深化认识,积极推广这个经验,扩大试点范围。很遗憾,这么多年来(已十年以上),始终是只许重庆一地试点。前面一段时间,曾说有希望扩大试点范围,然后又无声无息了,很难理解为什么是这样。重庆这个地票试点,最简单地说,是跟市场对接,把远离城乡结合部区域的农民怎么样实施土地集约化措施的积极性调动起来,把整治宅基地复垦、小田变大田(减少田埂面积)增加的农田,区别产出当量做了五档确认以后,进入地票市场可以交易,形成对应于城乡结合部“占地”的“补地”机制,而交易中形成的价格,是原来当地农民想都想不到的——原来实际是基本无法交易,没人会去那里出手跟他们做交易,哪怕增加了基本农田,别的地方也无从联动,而“地票”就解决了这个问题,基于“准市场”机制,把远离城乡结合部的农民拉在整个共享改革开放成果、满足美好生活诉求的进步过程中了。而城乡结合部得以凭地票解决原来矛盾特别突出的怎么形成用地有效供给的问题,匹配上政府的土地收储制度,可以拿高水平的开发规划罩着它,比较从容地通过增加土地供给满足建设需要,去推进城镇化。实际上带动的,是城乡一体化共享、共荣的发展,非常值得总结。我认为在有关管理部门那里,应该进一步积极考虑认识和推广重庆的试点经验。

   第四个视角上,我认为应该在城乡一体化概念之下化解一些突出的矛盾。比如,“农民进城”概念之下,农民工两地分居的问题已说了多年,“留守儿童”的问题,现在也有这么多年的矛盾凸显了,还有空心村的问题,和实际上出现了一些土地撂荒的问题,都是带有敏感性的属于突出矛盾的现实问题。在城市这一方面,要面对怎么样接纳已经进城、但还迟迟没有拿到户籍的2亿多人成为市民,化解累积的矛盾,未来还要在几十年内,接纳近4亿人进城成为市民。那么与推进户籍制度改革相匹配,必须处理好怎样提供有效的保障房供给机制的问题,住房建设和供给需要在房地产这个概念下形成可持续的、健康的双轨统筹——托底的事情要托好,而且这个托底和整个商品房市场的健康发展应该是相得益彰的,而不是互相脱离或矛盾的。在乡村的这一方面,淘宝村、淘宝镇式的超常规发展非常值得注意,这是前面提到的新技术革命带来的、过去谁也没想到的超常规发展,并且阿里小贷式的融资创新,在淘宝村、淘宝镇就可以较低成本地提供融资支持,会越做越顺,因为这些原来的农户,也由于参加电商活动有了电子痕迹,有了信用记录,阿里公司就可以运用阿里小贷这种形式,于网络上面接受小贷申请,“零人工干预”地由软件自动处理风控,于是就解决了给他们资金支持的问题。还有海尔金控式的所谓“产业投行”,是可以面对农村农户的,养鸡、养猪,各种副业,都可以按这个概念形成供应链金融,支持他们的升级发展。

   第五个视角,是应把前面说到的城乡一体化看作一个大系统,在将其运作对接市场机制的同时,结合政府政策手段的扶持和引导。这些年大家已经接触到的订单农业,农产品期货,巨灾保险,政策性担保,财政贴息,支持片区综合开发的特色小镇、特色开发区等等,都可以做得更加积极而有声有色。在这方面还得不断总结经验。像相关的PPP这个在实际生活中受到高度重视、但也引出不少争议的创新事项,我们应该看明白,它是中国支持超常规发展战略势在必行的一种机制创新。不应认为这两年强调其规范发展,就是要对它叫停,不可能叫停,这是符合事物波浪式发展规律的阶段性处理——前面有了大发展局面以后,稳一稳,是要寻求它的健康的、更可持续的发展。这些都非常值得我们重视。

   第六个视角,更多地是涉及到社会治理的制度建设和层级架构。村民自治,基层民主,这些于地方说了多年,怎样总结经验,完善相关的法规?我们已听到的一些负面的情况反映,是说即使强调村民自治和基层民主,往往也变成了贿选,变成了黑社会对于基层的一些操控——类似的具体案例,可能不能否定,确实出现过这样一些情况,现在打黑除恶,也涉及到基层这样的不良案例,但在总体上,决不能否定村民自治、基层民主这条道路,关键是怎么样完善它。从基层再往上,我认为中国的县这一行政层级,是要积极考虑和市这一层级并到一起的,这就是所谓“扁平化”的改革。浙江经验,表明可以首先是财政“省直管县”,在县和市“行政不同级”的同时“财政同级”,放在一个平台上处理对省的体制问题,这才能把分税制在省以下,找到可行方案而逐步实现,落实到基层——这涉及在整个制度安排上怎样适应市场经济来把1994年的分税制改革真正贯彻到底,又正是一个意义重大的系统工程。在政府层级的架构安排上,从最基层的自治,到其上面一个应该相对简洁的市县平级的所谓实体基层政权,再往上是中国的中间层次省,再往上则是中央,这样改原来的五级框架变为三级框架,很多的乡镇管理机构,以后就类似于城市的街道办事处,是上级派出机构,不必五大班子齐全,不必那么多叠床架屋、高成本的制度和组织安排。

   第七个视角,我认为还亟应注重总结在乡村区域已经有多年的希望工程、母亲水窖、农村小学营养餐等等公益项目的经验与教训。要积极引导志愿者组织、非营利的环保组织、公益慈善机构等等,使他们进一步有所培育和得到发展,使他们更积极地发挥作用,这也是国家现代化具有共性的所谓“第三部门”必须发挥的作用,是国家治理现代化在乡村治理方面也应该覆盖的重要领域。

   第八个视角上,是要强调在农村区域的教育、医疗、文化事业和社会保障等等这些事项的发展完善,紧密关系着基本民生,要形成从托底,到缩小乡村区域与城镇区域的差距,到最后融合为一个全体社会成员共享改革开放成果、有效实现城乡基本公共服务均等化局面这样一个历史过程。这个方面当然有很多具体问题需要进一步总结和借鉴国内外经验,形成各地的具体解决方案,并在实践中坚持不懈地加以优化。

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