巩固:美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示

选择字号:   本文共阅读 48 次 更新时间:2020-07-11 15:28:22

进入专题: 公民诉讼   原告资格  

巩固  

   摘要:  尽管美国存在关于“任何人皆可代表自己起诉”的宽泛规定,但环境公益诉讼实践中公民原告要受到宪定原告资格、单行法特别规定以及司法惯例的多重制约,须遵守诸多限制性规则,并不容易提起。这一状况既是立法演进的结果,又是司法角力的体现。“任何人皆可起诉”的实际意义在于鼓励公共诉讼之意图的明确表达,促使法院在坚守起诉限制规则底线的前提下适度放宽受案标准,使公民诉讼相对于一般案件更易于受理,但最终决定权仍在法院。美国经验表明,合理限制而非彻底放开才是环境公益诉讼起诉制度的核心。

   关键词:  公民诉讼;任何人;原告资格;起诉;环境法

   公民诉讼是美国环境法的特色制度,国内学界对美国公民诉讼的介绍往往侧重于有关“任何人皆可起诉”的立法表述,[1]认为条件宽松、人人皆可提起诉讼。环境公益诉讼应当不设门槛或越低越好,也几乎成为国人的普遍认识,并影响到实际立法。然而,这种理解,既与理论直觉不符,也与经验常识相违。就前者来说,在司法资源极为稀缺的情况下,有哪种诉讼可任意提起?就后者而言,原告资格向来是美国诸多案件激烈争议的焦点,重大环境案件因资格问题被驳回起诉的事不时可闻,似也与“人人皆可提起”相去甚远。实际上,作为一个法源众多、司法独立、权力制衡的判例法国家,美国的法律制度错综复杂,真实状况难就个别法条之一斑而窥全豹。公民诉讼的提起除受前述条款的规定外,还要受到宪法、单行法和司法惯例的三重制约,绝非“任何人皆可起诉”那么简单。公民诉讼在起诉方面有哪些限制性规定,适格原告到底要具备哪些条件,立法为何采用“任何人”这种不无夸张的表述,其在法律实践中到底起到何种作用,这些问题既关乎我们对美国经验的全面认识,也影响到我国制度构建的实践方向,值得深入探讨。

  

   一、宪定原告资格:公民原告的宪法约束

  

   在美国,法院受案受到宪法规定的司法权范围的根本制约。自上世纪二三十年代以来,联邦最高法院开始通过对《美利坚合众国宪法》(以下简称《美国宪法》)第3条的解释来限制适格原告,通过判例逐渐发展出一套被称为“宪定原告资格”的规则和理论,成为任何原告必须满足的基本条件。

  

   (一)事实损害

  

   事实损害是宪定原告资格的核心要件,指原告因其指控的被告行为所受的不利影响。事实损害要件是现代管制国家兴起的大背景下,法院为扩大原告范围,对其利益受管制影响但因缺乏法律权利而无法获得诉权的人提供司法保护而提出的,[2]其进步性在于突破了原告必须为权利受害者的局限,但仍要求原告与案件有实际利害关系。这在1972年的“塞拉俱乐部诉莫顿案”[3](以下简称“莫顿案”)中得到充分体现。在该案中,塞拉俱乐部挑战对迪斯尼公司在矿金峡谷开发娱乐项目的许可,认为该开发行为将导致环境损害,但未表明对自身利益的影响,而只是极力论证对自然“本身”——峡谷及树木——的损害。该案恰逢美国现代环境运动的鼎盛期,引起广泛关注。案件审理期间,南加利福尼亚大学教授克里斯托夫·斯通发表《树木应当有原告资格吗——论自然物的法律权利》的论文,[4]试图影响判决并几乎奏效,[5]但联邦最高法院多数意见仍基于事实损害规则作出了否定判决,认为原告必须证明自身受到损害。该案的社会影响及联邦最高法院的坚决态度使事实损害作为原告资格核心要件的地位得以牢固确立,并影响到之后的公民诉讼立法。

  

   到底何为事实损害?可通过以下几点加以把握:

  

   第一,受损的是受法律保护的利益,虽然不限于经济利益,但须有重要性。在“卢昂诉野生生物保护者案”[6](以下简称“卢昂案”)中,判决把事实损害定义为“对受法律保护的利益的损害”,从而区别于法律权利。从利益类型上看,其范围也较为宽泛。对此,“数据处理服务公司诉坎普案”[7](以下简称“数据处理公司案”)的判决指出“只要原告主张被指控的行为对他产生了事实上的损害,不论是经济方面的还是其他方面的,就已符合受案标准”。“美国诉挑战管制机构程序的学生案”[8](以下简称“学生案”)也指出对美学利益的损害足以构成事实损害。但对利益的损害必须达到一定程度。在“卢昂诉国家野生动物联盟案”[9](以下简称“野生动物联盟案”)中,联邦最高法院指出要获得原告资格必须证明受到“一定程度的实体损害”。

  

   第二,损害必须针对原告自身。据以主张原告资格的损害只能是针对原告本人的,而非为一些环境主义者所主张的“自然物”或者所谓“环境本身”,这是法院多次重申的,并在不同案件中产生了不同效果。在“莫顿案”中,法院并不否认被告行为可能破坏环境,但认为事实损害“要求寻求审查的当事人自己受到损害”,[10]并以塞拉俱乐部未证明被告行为对其自身利益的影响为由驳回起诉。在另一具有里程碑意义的案件“地球之友诉雷德劳环境服务公司案”[11](以下简称“雷德劳案”)中,这一原则却产生了相反效果。该案被告向河流的违法排污并未造成可感知的环境损害,但法院仍以原告对河流的休闲性利用受到影响为由认可了其资格,因为“证明宪法第3条要求的原告资格要表明的不是对环境的损害,而是对原告的损害”。

  

   第三,损害必须具体、迫切。“卢昂案”判决系统梳理了之前散见于不同判决中的事实损害判断标准,将之归结为两条:(a)具体的和特定的;(b)实际的或迫切的,非推测性的或假设性的。前者主要是物理和空间角度的,后者主要是时间和概率角度的。就前者而言,法院认为原告必须切实使用被诉行为实际影响的地区,而非粗略地“在附近”。就后者而言,法院认为原告只有出访意图,但并无实际计划——没有购买机票和具体行程安排,故不能表明损害的“实际性或迫切性”。至于原告提出的任何研究濒危动物的人都因物种威胁而受损害的主张,更被法院斥为臆想。[12]“卢昂案”表明,事实损害必须是实际存在或很有可能发生的具体的、直接的损害。

  

   第四,损害必须具有个体性。根据美国主流理论,司法主要用来保护个人权益而非解决政治问题。由此,可诉的损害必须是与人人都受影响的公共利益具有显著区别的个体利益的损害——要有“一种个体性损害使原告与一般性世界区别开来”。[13]如果原告的指控基础“只是对于整个社会的利益”,而非“能够单独为通过司法干预执行法律提供充分理由的个人损害”的话,法院将视之为“一般性抱怨”而不予受理。[14]用此观点的捍卫者斯卡利亚大法官的话说就是“除非原告能表明他比我们其他人受到更多损害”。[15]在“卢昂案”中,判决明确指出事实损害必须以“私人和个体化的方式影响原告”。附随意见也认为,起诉的一方必须表明损害他的行为是“以具体的和个体化的方式”进行的,[16]该意见为2007年的“马萨诸塞州诉环境保护总署案”[17](以下简称“马萨诸塞州案”)所援引和重申。

  

   (二)因果关系

  

   要获得原告资格,原告还必须证明所受损害是被控违法行为的结果,也即二者存在因果关系。此为法院在许多案件所强调。[18]在“地球之友诉加斯顿铜业回收公司案”[19](以下简称“加斯顿案”)中,法院指出,要证明因果关系,原告须表明在行为与损害之间具有“实质可能性”。

  

   (三)可补救性

  

   可补救性要求损害“很可能”而非仅仅“有可能”被“一个支持性判决所救济”。[20]这意味着,事实损害必须确定能够通过司法手段得到救济。如果有效判决对原告救济的实现具有或然性,那也不符合要求。此点也是“卢昂案”原告被驳回起诉的主要理由。对此,判决作了两方面说明:一是即便法院要求部长签发规章要求威胁濒危物种的外国项目须向其咨询,受资助机构是否遵循也是不确定的。二是美国机构提供的资金只占外国项目的很小比例,即便美国机构遵守前述规章,这些项目是否真地会被改变也不确定。另外,可补救性还意味着原告诉请的法律手段须具有实现的可能,而这又因损害的性质及法律对救济种类的限定而异。例如,《资源保护和修复法》的公民诉讼条款没有规定对过去成本的货币补偿,故根据该法提起“损害赔偿”之诉是不具有可补救性的。

  

   (四)特殊主体资格

  

   如果原告是为了其成员利益而起诉的组织或协会,还须满足更多要求。在1977年“亨特诉华盛顿州苹果广告委员会案”[21]中,联邦最高法院确立了社会组织在代表成员诉讼时须满足的三个特殊标准:(1)成员依其自身权利本就有资格;(2)寻求保护的利益与组织意图相关;(3)请求的救济不需要个体成员的参与。实践中有些法院还有更具体的要求,如组织须有正式会员而非仅仅支持者,是作为代理人为了其成员的利益而行动等。[22]

  

   二、单行法的特别规定:公民原告的成文法约束

  

   除宪法规则外,单行法也有限制起诉的规定。其中既包括原告资格相关内容(即所谓“法定原告资格”),也包括一些程序性要求。

  

   (一)范围限制:严格法定

  

   公民诉讼的适用严格遵循法定原则,须单行法逐个授权,范围有限。从1970年《清洁空气法》开始,到目前约有21部联邦环境法律规定了公民诉讼条款,[23]公民诉讼只能在这些法律直接调整的具体领域提起。例如,在动物保护方面,《濒危物种法》规定了公民诉讼条款,而《哺乳动物法》、《候鸟保护法》等则没有规定。这意味着私人不能对伤害非濒危动物的行为提起公民诉讼。而对于那些有规定和没有规定的立法相交叉的领域,能否提起公民诉讼,往往存在争议。又如,《清洁水法》有公民诉讼条款,而《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》没有,故对于因喷洒杀虫剂导致的水污染能否提起公民诉讼,实践中长期存在争议,各地做法也不统一,许多法院以公民诉讼与后者冲突为由不予受理。[24]

  

   (二)原告限制:自身受害

  

   自“莫顿案”表明联邦最高法院的坚决态度之后,国会在制定公民条款时也明确要求原告须自身受害。

  

   此举始于1972年《清洁水法》。与1970年《清洁空气法》相比,1972年《清洁水法》公民诉讼条款作出了一个看似微小但意义重大的变化——增加对“公民”的界定,将之定义为“一个或一些其利益受到或将要受到不利影响的人”。[25]这相当于实现了事实损害规则的法定化。显而易见,该规定受到当时刚发生的“莫顿案”的影响。参议院、众议院两院协商委员会报告明确指出,会议改变了有权起诉的“公民”的概念以迎合联邦最高法院在“莫顿案”中的决定。[26]这一做法为后世诸多立法所仿。有些立法甚至干脆抛弃“任何人”概念而直接加以限定性表述,如《海洋热能保护法》规定“任何其合法利益受到或将要受到不利影响的人都可以起诉……”。[27]

  

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本文责编:陈冬冬
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