李少文:风险社会的立法治理:《传染病防治法》的修改思路

选择字号:   本文共阅读 207 次 更新时间:2020-07-07 09:59:43

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李少文  
鼓励各类慈善组织、社会组织和企业等通过各种形式参与到防控工作中。

   第三,发挥基层群众性自治组织和基层政权组织的作用。这涉及《传染病防治法》第九条的修改。修法时进一步明确规定传染病预防控制要以社区或自然村为单位,做好规划、预案,加大基层的基础实施建设投入,提升网格化治理力度和能力,定期开展防疫知识的宣传、调查。修改第六十一条,进一步规定社区、农村疾病防控的所有经费投入由财政保障。

   第四,增强公众防疫意识,加大疫情防控知识的普及力度。在《传染病防治法》第十三条有关群众参与规定的基础上,修法时增加设立传染病“预防日”及“预防周”,定期开展一系列宣传、倡导和演习活动的规定。

   (二)完善信息公开的制度安排

   首先,加强和丰富信息公开的有关规定。修法时明确规定政府应通过新闻发布会、记者会等形式,向社会公布疫情信息和防疫措施,包括疫情进度、疫情发生的区域范围、主要防疫手段及其理由等。对失实、违法等信息及时作出正确说明。增加媒体和公众监督的法律条款,扩大媒体参与范围。其中,对防疫措施手段的专业性阐释尤为重要,这也需要专家发挥作用,体现出决策的科学性,说服民众,增强决策和具体措施的认受性。

   其次,调整信息公开发布的权限。这主要涉及到传染病疫情的预警权和信息公布权。其中,预警权可以由疾控机构行使。根据专业判断,各级疾控机构独立决定向社会发布预警,并将有关信息及时、准确、便捷地为公众获取。疾控机构在发出预警的同时,必须向同级卫生卫生行政部门、同级政府和上级疾控机构报告,并通过网络直报系统向国家传递信息。关于信息公布权,《传染病防治法》第38条规定传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门以及授权省一级卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。这容易造成两类问题,其一是疫情发生地的话语权和主动权太小;其二是有可能鼓励地方瞒报、迟报,因为地方政府面对着复合化的考核评价机制,在疫情初步发生后,地方可能先通过“外松内紧”的方式尝试进行本地控制。因此,可将此权限调整为在传染病暴发、流行时,由县级以上人民政府和省级卫生行政部门进行公布,既增加地方自主性和责任,又避免中央地方沟通造成的困境。

   (三)完善回应抗议的制度安排

   在现代社会,风险沟通早已超越简单的公众参与和知情式的沟通,而是走向更为复杂的以风险分配为中心的沟通,就公众的风险感知、心理状态、利益关系等进行沟通,并且接纳公众对权威的反抗和对治理决策行为的反作用[11]。在风险控制中,当治理主体缺乏权威时,抗议就会增多,这是从公众角度发起的沟通方式[12],这也是疫情时期的风险之一[13]。在疫情扩散造成的应急管理中,风险沟通能够促进应急状态下的政府有效运作,并平息社会抗议。对此,《传染病防治法》可从两个角度展开。其一是在信息公开中增加有关民众关注的问题的回应,其二是加强问责的规定和运用。这涉及《传染病防治法》法律责任的修改。

  

   四、政府的风险治理责任

   国家承担风险预防的义务[14],也有风险治理的责任。这反映了政府在公共卫生和公共服务方面的原初功能,这也是最基础的国家义务。如前所述,政府是传染病预防以及重大疫情控制、公共卫生应急的责任主体,是疫情风险的主要承担者。在《传染病防治法》修改中建立以政府为中心的重大疫情防控和公共卫生应急管理体系,可在政府的责任配置、组织体系保障、问责等方面进行制度设计。

   (一)厘清中央和地方政府的责任

   各级政府是传染病的防治主体,负有领导责任,对本辖区负责。《传染病防治法》第五条规定“各级人民政府领导传染病防治工作。县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施,建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。”各级卫生健康行政部门具体负责实施有关防治计划。《传染病防治法》第六条规定“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。”

   虽然政府体系内部的防疫责任是较为明确的,但传染病疫情有特殊之处,需要推行中央地方双向并行的防治体系,把《传染病防治法》第二条确立的预防为主、防治结合的方针落到实处。预防为主、防治结合是指把传染病预防和治疗控制等治理手段结合起来,但把重点放在预防之上。这也是《传染病防治法》规定的政府防疫措施的重要特点。在预防的问题上,地方始终处在最前线。所以,加重、压实地方政府责任,对于做到“预防为主”就尤为重要。不过,疫情具有扩散性,往往涉及周边各地方乃至全国。所以,中央主导的防治体系同样十分重要。

   为此,法律修改时进一步明确中央政府(国务院)承担全国的传染病防治责任,负责建立、指导、监督全国范围内传染病防治体系,将防治工作纳入每年的经济社会发展规划,投入专门的人、财、物。地方各级政府承担辖区内的传染病防治责任。卫生健康行政部门是政府组成部门,当然就是政府防疫责任的实施机构,同时也是上级对下级、政府对社会的监督主体,既包括对其他各部门、机构以及企事业单位和公民个人的监督,也包括上级对下级政府防疫工作的监督和指导。这涉及《传染病防治法》第五、六、五十九、六十等条款的斟酌、梳理、细化。

   (二)建立统一规制机构

   首先,通过《传染病防治法》建立统一规制机构并规定其职责,替代目前没有统一有效指挥机构的困境。由于没有统一组织,在本次新冠肺炎疫情中采取临时建立国务院联防联控机制的做法。这个所谓的“机制”带有临时机构的特点,但“机制”本身不宜作为行动主体作出决策并发布文件,也不宜发挥指挥功能。其次,通过统一规制机构直接参与疫情的监测、上报、研判、控制和指挥,可以破解一些治理风险漏洞。立法规定它可以监督地方的疫情防控工作,加强对地方政府履职的监督,从而为地方政府引入了科学决策机制和外部监督机制。

   (三)加强问责制度设计

   政府责任意味着责任政府。它一方面要求政府回应民众的要求,另一方面要求政府承担必须决策风险,在决策失误或者不当时承担法律责任,并接受政治性问责。责任政府意味着存在一种保证政府责任实现的内、外部控制机制[15]。特别是在风险社会中,政府权力扩张,导致出现一个强政府、大政府。在风险规制领域,政府越来越强势,法律控制也在从规制行政权运行过程转向考察权力运行后果,通过法律责任设计实现反向控制。规制行政法并不一味追求行政权的“最小化”,而是要求权力的合理运用,注重考虑社会中的多种利益特别是公共利益。

   责任不仅包括了法律责任,还包括了政治问责要求。这是一个更为宽泛的责任类型,目前也已经法定化。通过适用《中国共产党问责条例》《监察法》以及其他规定,能够实现问责要求。《传染病防治法》“法律责任”一章集中反映了具有法定职责的机构和个人不履行法定责任或者履行责任不当需要承担的责任,有关内容可以进一步细化、完善,并实现与其他法律以及党内法规的协调衔接。

  

   五、风险行政的程序保障

   《传染病防治法》需要为传染病预防控制过程中的行政权力运行设定适度的程序。程序控制是实现行政法治的重要方式。防止权力成为脱缰野马正是法治的要求,程序设计本身就具有法治价值[16]。修改《传染病防治法》进一步完善程序规定,一方面是针对如何进行防疫决策,另一方面则是针对如何执法,形成如下三类主要程序。

   (一)传染病预防控制程序

   其一,疫情信息传递准确性的程序保障。在监测到疫情信息之后,有关责任单位必须限时上报,首先是多头报告的程序设计。地方疾控机构应当向三方报告,分别是本级卫生行政部门、上级疾控机构和“国家重大疫情防控和公共卫生应急指挥中心”。其次是引入电子政务和信息化系统,建立和完善“传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统”,将未知的突发的传染病也纳入报告之中。如此就能实现传染病信息的及时披露,避免瞒报、漏报、误报、迟报。

   其二,决策过程科学性和民主性的程序保障。传染病防控决策不同于一般重大行政决策,而是需要更加注重科学性,更加注重公众参与和风险沟通。因此,有关决策程序设计当然也要有所不同。前文特别强调了专家和疾控机构参与决策的过程以及公众参与的一般要求,这里还要特别强调重视运用风险评估,并评估防疫措施的科学性、有效性。

   (二)公共卫生应急程序

   其一,在《传染病防治法》之外,目前还有《突发公共卫生事件应急条例》作为法律依据。后者正是2003年SARS疫情之后通过的,发挥了公共卫生治理法治化的作用[17]。该条例并不仅仅针对传染病引起的突发公共卫生事件,不宜将其并入《传染病防治法》,所以它仍有存在的必要。不过,在修改《传染病防治法》之际,可以考虑将条例的一部分内容写入其中,增强这些措施的合法性基础,特别是条例第十四条有关“国家建立统一的突发事件预防控制体系”的规定,可以结合统一规制机构进行设计。

   其二,修改《传染病防治法》适度扩大应急状态下的行政权力范围。加强对有关防疫举措的列举,使之覆盖应急疫情防控的多数实际情形,可以考虑写入包括阻断交通、限制出行、控制大型聚会等实践中采取的措施,明确政府具有维持公共秩序和公共安全的职责。修法时尽量明确列举行政权力范围,既有利于防疫,也有利于控制行政权力。这涉及《传染病防治法》第42条的规定。

   (三)公民权利保障程序

   其一,公众的知情权和参与权。这是消极权利,也是在防疫和应急管理中民众最为关注的权利。这在前文已经有所论及,法律修改时进一步完善信息公开和公众参与。

   其二,公众的生命健康权。这是积极权利,需要立法加以承诺和保障。在疫情发生时,医疗机构要全力投入救治传染病患者,实施医疗救助,并在医疗保险等保险赔付方面予以优惠。这涉及《传染病防治法》第62条规定的修改。同时,疫情期间的公共卫生和其他疾病救治也要得到保障,即使是在应急状态下,也要充分保证暴发传染病以外的其他疾病的诊疗。

   其三,公众的正常生活权利。虽然防疫会影响民众的生活,但公权力不应过度介入私人领域。法律修改必须确保公民人身自由和合法权益受到保障。针对防控中特别是隔离过程中可能出现违法侵犯公民自由与合法权益的情况,针对一些工作人员的违法措施,《传染病防治法》可以在“第六章 监督管理”中单设一条作出列举并加以禁止。在疫情应急防控中,政府需要调动大量人员参与,但一些人员的执法资格是存疑的,所以程序建设就更为重要。对于一些社区和基层工作人员,必须明确行政委托关系,以便承担法律责任和事后救济。

  

   结  论

当前,我国呼唤一部重视科学、沟通、责任、程序的《传染病防治法》,这是“完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系”的具体要求。风险社会的立法规制建立在功能主义和规范主义两种不同理念之上,修改《传染病防治法》以有限功能主义为基础。在风险治理中,科学理性越来越重要,并且主要以专家形式体现出来。为此,要在《传染病防治法》中赋予专家理性更大空间,包括决策必须吸纳专家参与并尊重专家意见、完善疾控机构体系、建立吹哨人制度等。《传染病防治法》贯彻风险沟通原则,这体现在一系列制度安排中,包括公众参与、信息公开、回应抗议等。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第3期

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