任会芬:中美反腐败机制比较研究及启示

选择字号:   本文共阅读 286 次 更新时间:2020-07-02 16:51:45

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任会芬  

   内容提要:面对腐败这一世界性难题,中美两国在治理中形成了各具特色的反腐机制。反腐机构设置上,美国分工合作又互相制约,中国推进国家和党内反腐组织紧密结合和职能深度融合。反腐法规制度建设上,美国构建起一整套完善的反腐道德准则和法律制度体系,中国初步形成了由国法和党纪构成的中国特色反腐倡廉法规制度体系。防腐教育上,美国重视公职人员从政道德法规建设,中国重视领导干部的反腐倡廉教育。反腐监督机制上,美国权力机关监督分权制衡特色鲜明,中国权力机关监督既集中统一又分工协作;美国竞争性政党监督具有较强威慑力,中国合作型政党监督具有独特优势但缺乏法律强制力;美国新闻媒体舆论监督在遏制腐败中发挥强力效能,中国要在党管媒体原则下完善舆论监督机制以在反腐中发挥更大威慑作用。反腐惩治机制上,美国通过密织惩腐法律制度构建严厉的惩治机制,中国着力构建不敢腐的惩戒机制。从两国反腐机制建设来看,独立权威高效廉洁协作是反腐败机构建设的基本标准;科学完备的反腐法规制度体系是腐败治理的根本保证;信息公开透明是推动民众监督政府预防腐败的有效方法。比较研究两国反腐机制的内容和特点,为提高我国反腐成效并最终实现根治腐败提供一些有益启示和借鉴。

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   腐败是世界各国普遍存在的一大痼疾,治理腐败是各国政府和执政党面临的共同课题。历史上美国曾经是一个腐败十分严重的国家,18世纪、19世纪初及中后期出现过几次腐败高发期。进入20世纪,尤其是“水门事件”后,美国集中出台并修订完善了一批反腐法律制度,依法设立了一批高效的反腐机构,经过长期治理,腐败被抑制在一定范围内。近几十年来,美国腐败指数处于较低值且大致稳定①。反腐败斗争贯穿于党和国家的每个历史阶段,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,强力反腐,重拳“打虎”“拍蝇”“猎狐”,腐败蔓延势头得到有效遏制,反腐败斗争取得压倒性胜利,但形势依然严峻复杂,减存遏增的任务仍很艰巨。美国腐败治理绩效显著,其完善的反腐机制发挥了根本保障作用。这一套反腐机制主要是由一系列道德准则和法律制度以及执行这些准则和法律的机构组成。

  

   一、中美反腐机构设置及其反腐职能

   建立独立权威的反腐机构是反腐机制高效运行的关键所在,也是世界各国和地区反腐的通行做法。“反腐败机构是一系列常设性的公共机构的统称,其特定任务是通过采取预防性的和惩罚性的措施来打击腐败,减少腐败机会的发生。”②反腐机构是专门或兼职履行反腐监督和查办腐败案件职能的组织机构。中美两国设立的反腐机构有着不同的名称、组织形式和运作机制,在职能发挥和运行实效上各有优势和特色。

   (一)美国反腐机构设置及其职能发挥既分工合作又互相制约

   美国是“三权分立”和“联邦制”的典型代表,其反腐机构设置上贯穿着分权制衡的理念。反腐机构众多且分散,拥有法律赋予的不同反腐权力和职责。按职能大体可分两类:一类侧重于制定和实施廉政准则和计划,重于事前预防,主要有政府道德办公室、监察长办公室、审计署、司法部律师办公室、白宫法律顾问办公室等;另一类是调查和处理腐败案件,重于事后惩治,主要有联邦调查局、法院、检察署、司法部刑事局公共诚实处、独立检察官等。

   第一,政府道德办公室(U.S.Office of Government Ethics,OGE)③侧重于制定实施从政道德准则以防止利益冲突和规范公职人员行为。1978年,美国国会通过了《政府道德法》(Ethics in Government Act),联邦政府道德办公室据此法而设立。道德办负责人由总统提名并经由参议院批准,任期五年,直接向总统汇报工作,其余员工都是职业公务员。道德办作为专门从事腐败和利益冲突预防的机构,主要职责是防止政府官员在公职与私人利益之间的冲突,规范联邦政府官员及雇员的行为,监督查处公职人员的腐败行为。道德办通过制定修改相关道德法规和准则、组织职业道德教育和培训、审核管理官员财产申报报告、裁决重大利益冲突问题等途径,预防腐败的发生。

   第二,监察长办公室(U.S.Office of Inspector General,OIG)④侧重于审计和调查政府部门公共开支来预防和发现贪污、浪费、滥用权力等腐败问题。二战后,随着美国国家权力中心向行政系统转移,政府承担的公共职能越来越多,公共开支日益增大。由于权力得不到有效监管,政府部门中的贪污受贿及浪费现象十分严重,建立一个强有力监察机构必要且紧迫。1978年,国会通过了《监察长法》(The Inspector General Act),据此法在所有联邦机构和部门中设立总监察长办公室,由一个总监察长以及负责识别、审计和调查行政部门内欺诈、浪费、滥用职权、贪污和管理不善等问题的公务员组成。总监察长由总统根据参议院的建议和同意任命,定期向国会和部门首脑报告工作,接受质询和监督。

   第三,美国审计总署(U.S.Government Accountability Office,GAO)⑤侧重于政府开支、公共资金项目的财务审计和政府绩效审计以预防浪费和政府低效运作。1921年,美国国会颁布《预算和会计法》(Budget and Accounting Act),审计总署据此法成立,作为直接向国会负责的专门财务审计监督机构,通过对公共资金的收入、支出和使用的监督审查,约束和减少行政官员滥用职权、贪污挥霍的行为。总审计长由国会提名、总统任命,任期15年。1945年《国会改革法》进一步扩大了其职责,1972年审计总署颁布《政府审计准则》,对审计工作做了详尽规范。2004年,审计署更名为“政府责任署”,表明其职能转向强化政府责任、改进工作绩效。

   第四,联邦调查局(Federal Bureau of Investigation,FBI)⑥承担对公共腐败犯罪进行调查的职责。联邦调查局成立于1908年,直属于司法部,局长由总统直接任命。它是美国最重要的犯罪调查机构,有权调查200多种犯罪案件,其中,公共腐败位列九类最优先刑事犯罪调查重点之列。公共腐败调查主要涉及:各级政府官员违反联邦法律行为;政府采购、合同和资助项目的欺诈指控;环境犯罪;选举舞弊;毒品和武器走私、偷渡、间谍和恐怖活动引发的边境腐败行为等,并将调查结果交由司法部门处理。2008年,FBI成立了国际腐败小组(The International Corruption Unit,ICU),负责监督《反海外腐败法》(Foreign Corrupt Practices Act)和反垄断案件;调查针对美国政府的国际欺诈及美大陆之外的联邦官员腐败行为;调查和起诉个人和公司从事贿赂、非法赠品、合同敲诈、串通投标、勾结、利益冲突、产品替代、盗窃、货物转移等问题。

   第五,检察院、法院、美国检察官、独立检察官、警察等执法机构负责对腐败案件进行调查和起诉。美国联邦、州和市镇三级检察机构(检察署或检察院)在贪污受贿、选举欺诈、金融欺诈等重大腐败案件的调查取证和起诉中,发挥着非常重要的作用。由联邦法院和州法院两大系统构成的各级法院在各自管辖地域内,负责对需要起诉的政府机关及官员的腐败案件进行审理、作出判决。美国检察官是司法部下属的官员,负责对违法行为的指控进行调查和起诉。独立检察官是专门对总统、副总统、各部部长及相应职务的高级行政官员的贪污受贿或其他违法失职行为进行调查起诉而由司法部长临时任命的,被赋予极大的调查权、传讯权、提起诉讼权及向国会提供弹劾案材料的权力等。警察部门也承担一定的对本地区政府官员贪污受贿等违法行为进行调查的职责。

   此外,美国还有一些承担一定反腐职能的非专职机构,联邦选举委员会负责预防和解决选举捐款筹集和支出中的腐败问题,白宫法律顾问办公室在防止腐败方面的职责是审查被总统提名者的财产情况,以防止利益冲突⑦。

   (二)中国特色的国家监察机关与党内监督组织紧密结合、职能相互融合的反腐机构

   2016年11月,国家监察体制改革试点工作启动,作为事关全局的重大政治改革,目标是建立党集中统一领导下的国家反腐败工作机构,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。随着改革推进,中国反腐机构呈现出国家监察机关与党内监督组织紧密结合,职能和人员全面融合,强调国家权威、党的集中统一领导的鲜明特色。

   第一,国家监察委员会与中共中央纪律检查委员会合署办公,实现对所有公职人员监察和党员监督全覆盖。2018年3月17日,第十三届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案》,将原监察部、国家预防腐败局并入新组建的国家监察委员会,将检察院的反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪部门转隶到国家监察委员会。改革将隶属于政府行政序列的行政监察机关改造为向各级人大负责的国家监察机关,监察范围从政府行政序列公职人员扩大到行使公权力的所有公职人员,监察重点转向惩治和预防腐败,全面提升了反腐机构的法律地位。会议还审议通过了全国统一的专门的反腐败法律——《中华人民共和国监察法》⑧,规定监察委员会依法履行监督、调查、处置的基本职责。监察委的建立及监察法的出台,整合了监察力量,扩大了监察范围,丰富了监察手段,提高了监察效率,对建立权威高效的国家监察体系意义重大。

   中国共产党纪律检查委员会是党内监督专责机关,其主要任务之一就是协助党的委员会组织协调反腐败工作,主要履行监督、执纪、问责职责。根据监察法,监察委员会和党的纪律检查机关合署办公,实行“一套人马,两块牌子”,统称为纪检监察机关。由于当前公职人员中党员干部占的比重很大,两者监督对象很大程度上是重合的,合署办公有利于相互配合形成合力,实现党执纪和国家执法、党内监督和国家监察的有机统一。但合署不是合并,监察委对公职人员违法犯罪问题的调查与纪检委对党员违纪问题的调查具有差异性,合署意味着要实现思想观念、人员、组织机构、编制管理、工作模式、方式方法的调整和深度融合,以形成合力。

   第二,审计署与中央审计委员会,通过对政府、财政金融机构的财政收支、财务收支及有关经济活动进行审计监督,以提高公共资金使用效益和防治腐败,加强党对审计工作的领导。审计机关是指依照《宪法》和《审计法》设立的、代表国家行使审计监督职权的国家机关。我国的审计机关分为国务院和地方两级,国务院设立审计署,县级以上的地方各级政府设立审计机关,对本级政府和上一级审计机关负责。《审计法》《审计法实施条例》是审计机关开展审计工作的基本法律依据,审计署两次发布的《国家审计基本准则》及2011年新修订的《国家审计准则》,为开展审计业务提供基本遵循。2018年3月,中共中央根据《深化党和国家机构改革方案》,组建了中央审计委员会,作为党中央决策议事协调机构,办公室设在审计署。党的总书记担任中央审计委主任,国务院总理、中纪委书记担任副主任。成立的目的是为了加强党中央对审计工作的领导,优化审计资源配置,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,为政府机构高效廉洁和持续推进反腐败工作提供坚强后盾。

第三,各级人大、行政机关、司法机关等国家机关承担相应的反腐监察职能。各级人大及其常委会对审查和批准国家和地方的预算及其执行情况进行的预算监督,对国家机关工作人员廉洁履职情况进行的人事监督,在反腐监督中发挥重要作用。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学》2019年 第8期

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