任会芬:中美反腐败机制比较研究及启示

选择字号:   本文共阅读 537 次 更新时间:2020-07-02 16:51:45

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任会芬  
拧紧思想“总开关”,构建起“不想腐”的思想保障机制。

   (三)强化对权力的监督和制约,建立健全预防腐败的监督机制

   健全监督机制是从源头上治理腐败的关键。美国反腐重在预防,建立起包括行政、司法、立法三大权力机关内部及相互监督、政党监督、审计监督、新闻媒体舆论监督、公民广泛参与的社会监督、行业自律监督等在内的完备监督体系,形成了一套高效有力的反腐监督机制。中国构建起包括党内监督、监察委监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、民主监督、群众监督、舆论监督等在内的反腐倡廉监督体系,形成了各司其职又相互配合的监督机制。

   第一,强化权力机关监督,美国立法、行政、司法三大机构反腐监督机制体现出分权制衡的鲜明特色,中国人大、监察委、行政、司法反腐监督具有法律约束力和威慑性。基于分权制衡理念,美国行政、立法、司法三大权力机关各自都设立了监督机构,既对内自我监督又对外相互监督。作为立法机构的国会,在参众两院设立道德办,监督和调查国会议员的失职行为,自我发现和纠正内部腐败问题;通过制定反腐法律制度、道德法规及依法设立监察长办公室等反腐机构,运用财政审批权及审计权、行政官员任命批准权、弹劾权、听证调查权和反腐立法权等,对行政机关和总统进行全方位监督;运用法官任命批准权、弹劾权以及财政拨款的批准和审查权对司法机关进行监督。司法机关通过在内部设立监察长办公室、美国司法会议、巡回司法委员会等机构进行自我监督;通过设立检察官、独立检察官、联邦调查局、公共诚实处等反腐监察机构,行使反腐调查权、检查起诉权、司法审判权和审查权来打击立法和行政机关的腐败行为。行政机关通过设立道德办、监察长办公室、信息公开办公室等机构,行使内部监察权、道德管理权、信息公开职责进行自我预防监督;通过行使总统否决权、法官及检察官任命权等对司法和立法机构进行监督和制衡(14)。分权制衡确保了反腐监督机制的有效运行。

   中国特色监督体系由党内监督、国家监督和社会监督三大系统构成,国家监督是以国家机关及其公职人员为主体的具有法律效力的监督。不同于西方国家的“三权分立”制,我国实行人民代表大会制下的“一府一委两院”制,人大作为代议机关行使最高国家权力,由其产生的政府、监察委员会、法院和检察院分别行使行政权、监察权、审判权和检察权,对人大负责,受它监督,形成了“一权独大、四权平行”(15)的政权组织结构。在此权力架构下,作为国家层面的反腐监督,首先是权力机关人大对其产生的国家机关及其工作人员的履职尽责、清正廉洁情况进行自上而下的监督;其次是作为专职反腐机构的监察委对“一府两院”及其公职人员的监督;再次是“一府一委两院”内部的自我监督及同级间相互监督。目前,国家监察体制改革仍在进行中,各国家机关内反腐机构及其职能也在调整中。要更好发挥国家机关反腐监督法律约束力、权威性强的优势,要在改革中积极探索和创新如何在坚持党的领导这一原则下,合理定位各机关的反腐监督职能、科学划分监督领域和重点、健全各机关间的衔接和协作、完善内部监督及相互监督机制,提高监督效能。

   第二,重视政党监督,美国竞争性政党关系下的反腐监督具有较强的制约性和威慑力,中国合作型政党关系下的反腐监督具有独特优势但缺乏法律约束力和强制性。腐败是和平时期执政党面临的最大危险,强化党内监督和自觉接受党际监督是重要的化解之策。政党制度框架下的党际监督,主要是在野党或参政党对执政党及其政府的监督,实质是对权力的制约。美国是实行两党制的典型国家,经过长期的较量与磨合,形成了相互牵制相互竞争的替代性政党关系。两党制下,竞选失败的政党成为与执政党相对应的反对党或在野党,政治上的竞争使他们产生了以腐败罪名指控反对党的动机,从而在客观上提高了腐败行为被曝光的可能性。“势均力敌的党派之间出现利益冲突并形成的相互制衡与监督,客观上成为抑制腐败的有效途径之一。”(16)在野党通过启动弹劾总统程序、提出不信任动议案、在国会影响议案的通过、诉诸媒体等形式牵制和监督执政党及其政府(17),迫使其重视自身清廉、谨慎使用权力以免因腐败而被赶下台,监督由于可能危及执政党的执政地位而具有较强威慑力。

   中国共产党领导的多党合作制是中国特色的政党制度,中共是执政党,八个民主党派是参政党,属于合作型政党关系。互相监督是双方合作共事的重要方针,民主监督是民主党派的主要职能之一,是通过提意见、批评、建议的方式进行的非权力监督。民主党派反腐监督的主要方式有:通过参加党委、政府、人大、政协及司法机关有关活动,以发言、提案、提意见等形式对腐败问题提出警示、批评、规劝;以特邀监督员身份参与纪检监察部门的反腐及纠风工作专项巡视、检查等;通过党员人大代表提出对涉嫌违法滥权、贪污腐败官员的罢免、追责议案;以民主党派名义向执政党及司法等部门揭发、检举、控诉腐败行为;提出反腐败立法及修订建议;利用媒体就反腐倡廉问题发声等(18)。民主党派反腐监督具有协商性、合作性、广泛性、公正性等特征和优势,参政党政治地位相对超脱,与执政党目标和利益一致,故能从大局出发,客观中肯地批评和揭露腐败行为,督促规范用权、清正廉洁,而非“拆台”和攻击。但受制于参政党监督意识和能力不够强、监督机制不健全、监督渠道不够畅通、缺少权力支撑和配套法律依据等因素,其反腐监督缺乏刚性、权威性及法律强制约束力。要提升监督实效,关键是要制定包括政党监督在内的专门监督法,完善民主监督保障、组织、运行、反馈和工作机制。

   第三,开展舆论监督,美国媒体为防治腐败提供强有力的舆论监督,中国在党管媒体原则下不断完善舆论监督机制以发挥更大威慑作用。舆论监督具有传播速度快、覆盖面大、影响范围广、公开性、广泛性、及时性和震慑力大等特点和优势。在美国,媒体被公认为与行政、立法和司法并列的“第四种权力”,在监督政府和制约腐败方面发挥独特作用(19):通过传播公开政府信息和行为,提高政府透明度,使得公众借助媒体对政府进行监督;新闻媒体对腐败丑闻的报道和官员腐败行为的揭露,迫使立法者颁布新的法律来防治腐败,督促执法部门迅速进行调查和审讯,阻止了一些有道德缺陷的人进入政府担任要职或竞选连任成功,对潜在腐败分子产生强大震慑作用。美国新闻界20世纪初掀起的“扒粪运动”(Muckraking)和进步主义运动、《华盛顿邮报》对“水门事件”的揭露等,促使反腐法规的密集出台、反腐机构的设立和腐败案件的及时查处。美国媒体遏制腐败的强力效能得益于其完备的法律制度安排和社会基本条件(20):新闻自由受到有效的法律保障,《美国宪法》明确规定言论、出版自由,《信息自由法》确立了政府信息公开原则及公众信息获取权,媒体采访权、报道权和批评权得到充分法律保障;媒体独立性强,私有模式下的美国媒体在经济上政治上独立于政府和政党,对法律、事实和公众负责,敢于对政府及官员的腐败行为进行直接批评和揭露;具有政治透明度高、政府信息公开、民众政治参与广泛等良好的社会条件。但也要看到,美国媒体独立性是相对的,也存在削弱媒体监督作用的诸多因素(21):商业利益的渗透削弱了新闻媒体的独立判断和监督能力,利益集团可以运用广告、捐赠、收买等方式影响媒体;政府的干预影响媒体报道的客观公正性,政府可以运用资金、行政手段、广告宣传、政治约束等方式管控媒体;民众对媒体职业道德和报道动机的质疑等。

   由于政治生态差异,中美两国政党、政府与媒体的关系呈现出体制性巨大差异,中国坚持党管,媒体的基本原则,媒体是党和政府的喉舌。长期以来,媒体以正面报道和弘扬主旋律为基调,在反腐中发挥着教育、引导、警示、震慑等不可替代的积极作用。但受媒体独立性不够强、知情权不充分、缺乏强有力的法制保障以及媒体自身监督意识、能力不足等因素影响,在反腐舆论监督上还没有形成足够强大的威慑作用。目前,我国还没有出台新闻传播、舆论监督方面的法律,规范舆论监督有2005年中办发布的《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》及中宣部发布的《加强和改进舆论监督工作的实施办法》等文件,缺乏法律约束力。因此,要尽快完成舆论监督立法,完善舆论监督机制,加强政府信息公开,为媒体反腐监督提供基本保障。

   (四)持续保持反腐高压态势,构建具有强大震慑力的惩治机制

   严查腐败案件,严惩腐败分子,建立严厉的惩治机制,是治理腐败的基本途径。反腐惩治机制就是综合运用法律、纪律、经济处罚等手段和方式,增强严惩腐败的政治、经济和社会效果,并有效遏制腐败现象蔓延的制度机制(22)。

   第一,美国通过织密惩腐法律制度及建立相应的执法机构,构建严厉的惩治机制。从刑法角度看,腐败集中表现为贪污贿赂、渎职侵权等各类职务犯罪,美国经过系列改革和立法,形成了以贿赂法为中心的惩治腐败犯罪法律体系。首先,美国除在联邦宪法中有直接涉及贪污贿赂问题的规定外,《美国法典·刑事法卷》第201—209条规定了与政府官员贪污贿赂行为有关的各种罪名和处罚(23),包括贿赂公务员罪、贿赂证人罪、公务员受贿罪、证人受贿罪、国会议员及其他政府官员非法收受报酬罪、政府官员收取来自非政府报酬罪等,刑罚方式有拘禁、罚金、剥夺公职保有权、没收犯罪所得利益四种。其次,设立了惩治贪污贿赂等腐败犯罪的专门法律及相应的执法机构,严惩腐败犯罪。20世纪70年代,美国国会密集出台了包括《有组织的勒索、贿赂和贪污法》《联邦选举法》《反海外腐败法》《监察长法》《政府道德法》《文官制度改革法》等在内的专门法律,对惩治各类腐败犯罪作了具体详尽而严格的规定。腐败进入起诉惩处阶段,分别由各监管部门、法院进行裁决和处罚,对违规行为通常是部门内进行处罚,对腐败犯罪则由法院给予判决。只要构成腐败,都会受到严厉惩罚。

   第二,中国坚持重遏制、强高压、长震慑,构建“不敢腐”的惩戒机制。不敢腐,就是通过加大惩治力度,提高腐败成本,形成巨大震慑作用,使得心生戒惧而收敛收手。当前,反腐败斗争形势依然严峻,必须继续保持高压势态,不断完善“不敢腐”惩戒机制。一是完善反腐败的刑事立法和制定专门的反贪污贿赂法,构建完备的惩治腐败法律体系。我国最新刑法是2015年《刑法修正案(九)》(24),其中第八章贪污贿赂罪和第九章渎职罪涉及腐败犯罪的刑罚规定。与国外很少动用死刑相比,我国贪污贿赂罪的刑罚要重些。但也存在着犯罪情节缺乏清晰界定、量刑幅度大、贪污罪与受贿罪量刑完全相同、缺乏剥夺公职规定、罚金数额笼统等问题,还需进一步完善。借鉴美国等国的立法经验,制定专门的《反贪污贿赂法》必要且可行。二是始终保持高压态势,坚决查处腐败案件。坚持有贪必肃、有案必查,既严肃查办领导机关及干部中的滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职等大案要案,又严肃查处发生在群众身边的腐败问题,有效减存遏增。三是加强反腐国际合作。随着“一带一路”倡议的实施,越来越多的中国企业走出去,腐败也随之向海外延伸。中国要加强国际反腐合作,加快与外逃目的地国建立执法合作的反腐协同机制,加强追逃追赃力度,不能让外国成为一些腐败分子的避罪天堂。同时,借鉴美国制定专门的《反海外腐败法》,防范国际商业贿赂,构建海外反腐的中国模式。

  

   三、中美反腐败机制建设的启示

   中美两国制度迥异,国情不同,在治理腐败中形成各具特色的反腐机制。比较研究的目的不是论孰优孰劣,而在于使我们从中得到某些启发,获取某些借鉴,提升我国腐败治理成效。

   (一)独立权威高效廉洁协作是反腐败机构建设的基本标准和条件

从美国反腐机构设置和建设经验来看,独立性、权威性、高效性、专业性、廉洁性、协作性是确保反腐机构充分发挥职能的基本标准,是反腐机制有效运行的组织基础。第一,独立性。独立性包含机构独立、人事独立、财政独立和职权独立,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学》2019年 第8期

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