贾康:当前财政政策的发力方向

选择字号:   本文共阅读 168 次 更新时间:2020-06-22 23:32:55

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   【摘  要】在当前的特殊经济形势下,财政政策的重要性进一步凸显。本文在阐述财政及财政政策内涵的基础上,结合当前社会广泛关注的热点话题,分析我国当前形势下财政政策的发力方向及相关问题。本文强调,宏观调控中的财政政策要以其功能作用更多地服务于供给侧结构性改革中的结构优化,支持我国经济高质量升级发展。

   【关键词】财政政策 特别国债赤字率 地方专项债券

  

   一、财政及财政政策的定义和职能

   (一)财政——以政控财,以财行政

   从学术上讲,财政是以国家各级政府为主体的分配。如果把汉语中“财政”两个字拆开再合在一起,可将它表述为“以政控财,以财行政”的分配体系。“以政控财”是说一个国家的各级政府,有自己作为社会管理者的政治权力,凭借这种公共权力来控制社会总产品中的一部分,而在现代经济生活中,这都是以价值形态的财力为表现的;“以财行政”就是以财力的运用支持各级政府去履行自己应履行的职能。行政主体要做的任何事情,大到国家安全、国土整治开发,小到大家习以为常、司空见惯的事情,如建成区的照明、路面需要硬化、路标门牌号码要有标识等,都需要财力的支撑,这些东西在学术上叫作“公共产品与服务”,很难按照厂商投资取得回报的一般方式去提供。例如路灯照明,如果是企业提供照明,那么需要对照明的受益人收费以取得投资回报,但管理费用之高会使厂商望而生畏,因此只能政府来做,用所筹集的税金和其他一些收入,安排建设、运营支出,以财政分配的渠道来解决公共资源配置的问题。所以,将“以政控财,以财行政”的财政分配理解为处理公共事务的一种资源配置,就能抓住其与一般的收入分配、厂商行为、企业行为的区别。

   (二)财政政策——收、支、管、平

   在政府要做的分配事务里,和财政的具体业务相关的所有方针、准则,都可以称为政策,涉及的内容可以简述为“收、支、管、平”四个字。各级政府都要有组织收入的业务,这是财政分配里“钱从哪里来”的问题,而财政支出是把钱用到履行政府职能的具体事项上去,即财政分配中“钱用到哪里去”的问题。收和支都要有政策,比如税收有政策,跟企业的社会保障具体相关的“五险一金”也是财政要在政策上加以协调的。收入这方面,细化地看我国还有为数不少的行政性收费,于是在税收和非税收入上,都有政策。支出这方面,所有的支出都要依据政策取向来安排,比如对民生的保障,包括老有所养、学有所教、病有所医、住有所居,还有就业上的劳动者劳有所得,其中有财政支持的项目就是需要政府用钱的,这些都成为财政支出安排里政策的具体内容。还有管理,按照家庭理财的常识,收支需要考虑可持续的问题,最好以收入来确定和满足支出需要,财政管理也有相似之处,需要掌握好相关方针政策,在收支对称上不要打破平衡。所以,在“管理”之后还有“平衡”,但是发展到现代财政,产生了把赤字当作工具,服务于整个国民经济的供需平衡和经济长期运转中的平衡的理念,而不太注重财政的年度收支是否平衡(如果每个年度收支平衡,就没有赤字概念了),所以在现代的财政学里,赤字也被视为一种政策手段。赤字意味着一个年度里收支两相对比之下,是入不敷出的,怎样弥补这个缺口,也关联于赤字相关的机制如何优化处理的问题。

  

   二、当下财政政策发力方向之一——提高财政赤字率

   (一)欧盟3%的赤字率警戒线

   所谓国际公认的3%赤字率警戒线,其实主要是欧盟成员国签马约的时候划定的,并非国际公认,美国、日本就并非以此为准。在2008年世界金融危机发生之后,3%赤字率的警戒线在欧盟成员国里全面失守,德国、法国也没守住。但这一警戒线仍然有其存在的意义。这些原来各自都有货币主权的欧洲国家,让渡了自己的货币主权而加入同一个欧洲货币体系即欧元区。欧元区运行中有一个欧洲的央行,各个国家都服从央行统一的货币政策调控。简单来说,货币政策是掌握整个经济生活中间以货币为表现的各种交易活动的媒介,经济生活在交易便利方面,需要有货币信用做媒介的流动性的供给,闸口是由央行调控的。这同时也就带来了一个问题:这些欧盟成员国在财政上仍然是有主权的,如果不对财政主权作一定的调整,即也让渡一些财政主权来服从一种欧元区各成员国的财政纪律的话,就会造成各成员国之间谁占便宜谁吃亏的考量和麻烦。假定说某些成员国不停发债、打赤字,使得债台高筑,赤字率居高不下,那么这个成员国的流动性多了,在一段时间里可以更多地花钱,但这却积累了所有欧盟成员国需要共同面对的风险因素,这一风险因素如果抬得过高,会反过来使欧洲货币联盟的稳固性受到威胁。因此,各个成员国在服从欧共体央行调控的同时,还必须要有财政纪律,让渡一些自己的财政主权来顺应欧元共同体可持续性的需要。举债往往很大程度上是为弥补赤字的,因而公共部门负债率跟赤字率有较密切的关联,负债成为弥补赤字的一个筹集资金的重要来源,为了不让一些国家无所顾忌地举债,于是将赤字率划出一个3%的警戒线,同时划出公共部门负债率60%的警戒线,按照这样的财政纪律来协调各个国家的财政分配行为。这两条警戒线从未获得国际公认,在金融海啸上升为世界金融危机以后,美国的赤字率曾经接近10%—当然这是在调控需要的情况下不惜把赤字率抬得相当高,之后压力缓解,美国的赤字率又往回调了,但平时也是从来不考虑所谓3%的界限的。日本就更特殊了(关于其特殊性的原因分析这里不作展开),从来不考虑3%的赤字率警戒线的约束意义,也不考虑与之同时存在的60%公共部门负债率的警戒线,其公共部门负债率高得离奇,多年来高达200%以上,最高时接近250%。这些可以说明,所谓3%的赤字率,并不是由严格的学术论证形成的国际公认警戒线或预警线,绝非不可逾越的红线,而是欧盟维持财政纪律的一个整数关口。

   (二)当前中国提高赤字率的必要性及其空间

   中国在过去的传统体制下,认为应该坚持年度财政收支平衡,在财政政策上不奉行赤字政策,并不把赤字作为一个可运用的工具。改革开放以后,实践中间有很多的矛盾,使得我国财政出现了连年赤字的情况,后来就有学者开始借鉴国际上的经验,把理论联系实际,认为赤字作为一个政策工具是可以考虑的,赤字服务的是全局的平衡,不用太在意财政收支账面上短期的平衡,即直观上财政年度不发生赤字的平衡。这种政策理念在中国实际上是相对普遍地被接受了。千年之交之后我国赤字水平有高有低,总体来说,每个年度财政部对全国人民代表大会的预算报告,以及最后的决算,都是发生赤字的。那么在实践上,可认为中国的管理部门无形中将欧盟3%的赤字率警戒线作为在中国可借鉴的控制关口——这是一个很有意义的参照系,这些年极少看到全国两会上公布的年度预算收支安排里赤字率在3%以上的。在应对亚洲金融危机冲击的较为严峻的形势之下,曾经有过一次3.1%的赤字率,那年实际执行的结果是3%,就压在这个整数关口上。2019年,我国公布的赤字率是2.8%,2020年,又有着特殊情况,新冠肺炎疫情对经济发生严重冲击,使学者们已经普遍认为需要把赤字率抬到3%以上。笔者认为赤字率突破3%是有必要的,合乎当下应对经济下行的形式要求、特别是适应疫情冲击带来的力促经济升温客观需要。但财政管理部门本能地会希望在积极之上还要稳妥,赤字率适当提高,但未必一下子就抬得非常高,应该会权衡地匹配一些其他的措施来实施财政政策,使得2020年更加积极、有所作为的财政政策,也兼顾防范风险的中长期考虑。

   (三)财政赤字的功用

   赤字是在整个收支盘子两相对比以后弥补入不敷出的缺口。所以,以赤字补上缺口,不能说补的缺口就是结构里的哪一块,而是支持了整个收支盘子通盘的结构化安排。但如果弥补赤字的来源是公债,公债在弥补赤字之前,所拿到的资金其实一般比弥补赤字的规模更大,多出来的部分是用以支持一些建设项目、公共工程基础设施等,年度借新债还旧债的还本如果没有别的来源,也需要用公债去支持这部分开支。所以,公债要考虑公共工程项目的开销、年度还本的开销,再加上弥补赤字的开销。所以,公债资金使用结构里,就可以分得出哪些是用在了公共工程上,哪些是用在了公债还本上,哪些是用在了赤字上,但还是分不出赤字这笔钱到底支持了整个财政支出盘子里的哪一块。整个支出盘子里有改善民生的科教文卫、社会保障,有特定情况下建设性的一些开支,如一些重点工程建设,包括以一部分资金支持大型骨干企业的技术改造等等,还有维持整个国家机器、各级政府运转的“维持费”这类开支。赤字是补了所有这些开支合在一起的一个大盘子运行的资金缺口。

  

   三、当下财政政策发力方向之二——发行特别国债

   (一)特别国债之特别之处

   2020年是我国历史上第三次发行特别国债,前两次是1998年和2007年,是发生亚洲金融危机和世界金融危机后初期的两个属于“非常之时”的年度。今年同样是“非常之时”,原本我国经济发展阶段转换伴随的下行过程中,碰到了中美贸易摩擦升级带来的一些挑战性问题,下行压力加大,而今又有了这一突如其来造成巨大冲击和损失的新冠肺炎疫情,更是雪上加霜,使得整个中国经济运行受到了急剧下挫的不良影响。虽然中国本土已基本控制住了局面,但是国外的情况则是此伏彼起之势压力越来越大——在全球化的局面下,中国和外部世界的互动,实际上是基于一个大的产业链,这些影响对于中国的冲击非同小可。非常之时要有非常之策,积极财政政策上的非常之策,就包括中央政治局会议已明确指出的特别国债的发行。特别国债不走常规的国债路径,不纳入每个年度财政对人民代表大会报告的国债规模控制统计口径之内,而是另外列一项,其特别之处,首先就在于其特殊的资金来源考虑和账目处理。

   当年在亚洲金融危机冲击中,朱镕基同志在1998年的两会上正式出任国务院总理,一季度的财政数据出来之后,“非常之时”特征十分明显的情况之下,他下决心实行预算调整方案,发行长期建设国债。这种长期建设国债,还是常规口径里的国债,同时,又有一个2700亿元特别国债的发行安排,用以给工农中建四大银行补充资本金。因为当时国际上有看法是认为中国最主要的银行机构工农中建资本充足率不够,“技术上已经破产”,按照巴塞尔协议的标准,中国整个银行系统的信誉度已不值得让市场人士有好的预期。言下之意就是中国的情况非常危险。在考虑到和巴塞尔协议对接的必要性之后,我国在长期建设国债之外以发行2700亿特别国债的方式,取得这笔资金,给工农中建补充资本金,使其达到巴塞尔协议的标准。那么中国主要的银行技术上已经破产的说法,就不攻自破了。当时工农中建有大量花不出去的存差,因为经济下行,预期不好,市场主体不敢从工农中建取得较多的贷款。特别国债就是从存差里切出2700亿,然后又把钱分别打入这四家银行自己的资本金账户,有人觉得这怎么如同变戏法一样,但其实每一步都是符合国际规范的。钱转了一圈,实际上增加的是中国公共部门广义负债率空间的占用率,在中国公共部门负债率还相当低的情况下,因此而风险也低——特别国债的期限比长期国债更长,是30年,2700亿在当时是一笔大钱,但30年后还本的时候,并不会造成多大压力。运用国家信用和财政对国有银行的注资,使得每一步都符合规范,实际上解决了现实中的一个重大问题。特别国债管理上的好处,在于不是常规国债的口径,不计入赤字率,是特别处理的,那么就没有必要在每个年度里都做可比性的考虑,因此不影响赤字率的常规比照及其管理上的延续性、可比性。

   (二)2020年特别国债的功用

笔者的基本观点是当下特别国债的资金,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《财政监督》2020年第9期

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