彭永福:英国印太战略的缘起、演变及结果(1964—1968)

选择字号:   本文共阅读 320 次 更新时间:2020-06-22 19:54:19

进入专题: 印太战略   东南亚中立化   印度洋基地   四国防务合作机制  

彭永福  

   摘    要:

   20世纪60年代末,英国宣布放弃对苏伊士运河以东的军事承诺。在撤出亚洲的过程中,英国政府推出了统筹印度洋和太平洋防务的印太战略。印太战略以遏制中国向亚洲大陆南缘扩张为目标,以英美相互依赖为中心,以军事基地调整和防务责任分担为主要方式。这一战略要解决的根本问题是将英国在西南太平洋和印度洋海域的主导地位移交给以美国为首的盟友。总的来说,印太战略的政策逻辑与“多米诺骨牌理论”如出一辙,同时又带有浓厚的控制海洋、以海制陆的英帝国传统防务色彩。然而,由于英美两国之间存在政策重心和亚洲战略认知差异,印太战略在多边交涉中搁浅。另一方面,在英国推动下,印太战略留存了部分遗产。英美在印度洋修建的以迭戈加西亚基地为核心的基地群成为美国印度洋霸权的标志之一。

   关键词:印太战略; 东南亚中立化; 印度洋基地; 四国防务合作机制;

  

   2017年11月,美国总统特朗普(Donald Trump)在他的首次亚洲之行中正式提出“印度洋—太平洋战略”(Indo-Pacific Strategy,以下简称印太战略)。在中国学者看来,此举是华盛顿高层第一次将“印太”作为一项基本战略概念提出,是奥巴马(Barack Obama)政府“亚太再平衡”战略的进一步调整和深化,目的在于调动一切资源遏制中国的影响。当前,国际关系学界的普遍说法是,印太本身是一个地理学名词,近十余年来在美国、澳大利亚、印度和日本等国政学两界的讨论中逐步进入了地缘战略话语体系。至于哪个国家最早提出和定义印太战略,学界尚未有定论。

   确切地说,美澳印日都不是印太战略最早的提倡者。早在1965年英国即已提出印太战略,首次将印太这样一个生态概念用词付诸地缘政治的实践当中。英国印太战略的核心是联合英国与澳新美同盟,统筹印度洋和太平洋防务,将英国的亚洲驻军重新部署至澳大利亚和印度洋岛屿,扼守两洋的重要海峡和海上通道,进而构筑遏制中国的弧形防线。颇为遗憾的是,大多数学者尚未能就英国印太战略展开讨论。个别学者偶有提及,却未作深入研究,在定义上也存在多种解释。1另一方面,尽管与战后英国东南亚防务政策调整相关的学术成果卷帙浩繁,但它们多集中探讨伦敦高层是否以及何时撤离东南亚等问题,而忽略了对英军具体撤离方案及政策缘起的考察。2例如,英军究竟如何撤退?是撤回本土还是撤至替代基地?英军撤离后盟军如何部署等等。作为当时东南亚海洋地区的主导性大国,英国在撤退过程中的防务政策调整很大程度上影响了此后的地区格局。事实上,20世纪60年代末英军并未完全撤离苏伊士运河以东。在印太战略的构思和实践过程中,一部分英军在《五国防务协议》(Five Power Defence Arrangements)3框架下留守亚洲,一部分军事和技术人员协助修建印度洋英美联合基地。这一撤退方案逐步调整了英军在西南太平洋和印度洋海域的军力部署,同时“引导”着美国从太平洋中东部进入由英军控制的以新加坡为中心的西南太平洋以及有着“英国内湖”之称的印度洋海域。换言之,英美在东南亚的权力移交与两国在印度洋的进退是紧密联系在一起的。然而,无论是英国东南亚防务政策、英帝国史还是英美海军霸权转移的研究,这一段的英美权力交接讨论都是长期缺位的。4

   在英国决策者的设想里,印太战略成功的关键在于澳新美同盟的支持。英国与盟友各自扼守印度洋和太平洋的核心区域和重要海上通道。可以说,英国印太战略构想的缘起、演变乃至最终搁浅,很大程度上是英国与澳新美同盟之间利益博弈的结果。虑及于此,本文拟在进一步挖掘新史料5以及综合利用英国、美国、澳大利亚三国档案的基础上,详细梳理英国印太战略的缘起、演变及结果,分析印太概念由生态用词进入地缘战略话语体系的历史因素和现实背景,配合一定的文本分析,深入考察伦敦决策层关于如何撤离印太地区的思考逻辑,进而探讨印太战略在20世纪60年代英国海外防务政策调整中的地位和作用。

  

   一英国亚洲军事部署调整与印太战略的缘起

  

   经历了第二次世界大战的创伤和20世纪五六十年代风起云涌的反殖民运动,曾经船坚炮利的英帝国已日落斜阳。20世纪60年代初爆发的印(尼)马冲突将英国带到了亚洲冷战与热战交错的最前沿。在处理危机的过程中,伦敦决策层认识到了英国实力的有限性以及东南亚潜藏的意识形态、种族冲突的极端可能性。从哈罗德·麦克米伦(Harold Macmillan)到道格拉斯·霍姆(Douglas Home)再到哈罗德·威尔逊,历届英国决策者都坚信,如果任由共产主义运动和种族冲突在东南亚肆意发展,英国再次卷入的危险性将大为提高,海外防务经费有可能再度攀升。6这种看法对英国逐步考虑放弃苏伊士运河以东起到了极大的推动作用。工党上台之前,保守党政府就已开始研究撤出新加坡基地和调整亚洲军事部署的可能性。

   为了确保英军撤离后英国能够继续维持在该地区的影响力,英国外交部提出了“东南亚中立化”的构想,即东西方主要国家保障东南亚各国国境线的现状,允许它们在没有外来干涉的情况下选择自身的发展道路。7当然,中立化构想并非一蹴而就,应从政治和军事两个层面渐次推进。政治上,鼓励马来西亚参与亚非事务、保持中立化立场,推动“菲律宾、印尼和马来西亚的地区合作”;军事上,“将驻新英军部署至澳大利亚和印度洋的替代基地”。政策设计者希望以替代基地的修建来表明“英国不会放弃东南亚”,但“盟友需分担防务经费和责任”。8

   东南亚中立化构想和亚洲驻军调整的前提是在澳大利亚和印度洋修建替代基地。20世纪60年代初保守党政府就已开始考虑在澳大利亚修建基地,但国防参谋长路易斯·蒙巴顿(Louis Mountbatten)担心过早讨论此事会招致盟友对英国放弃新加坡的猜疑。9此后,印(尼)马冲突爆发,驻新英军卷入其中,修建替代基地之事便被搁置。10直到工党上台后强调加速撤离,此事才又重回政策规划当中。如果说澳大利亚基地修建计划源于英国自身防务政策的调整,那么印度洋基地地位的提升则很大程度上来自中印冲突给英美高层带来的冲击。战后很长一段时间内,美国实际并未能够将势力投射到印度洋。1962年的中印冲突使华盛顿进一步意识到美国尚无法对印度洋海域及其沿岸地区的冲突作出迅速反应。因此,中印冲突后美国海军开始频繁地出入印度洋。1964年2月25日,英美举行首次印度洋问题会谈。美方提出定期巡航、修建联合军事基地的设想。鉴于美军介入可“遏制共产主义在印度洋沿岸的扩张,弥补某些基地的使用限制,强化英国的印度洋战略”,英方欣然应允。11此后,霍姆首相提出以美军介入印度洋基地来削减远东和东南亚防务经费的构想。在此基础上,外交大臣理查德·巴特勒(Richard Butler)建议将新加坡基地的合作以及印度洋基地的建设作为英美全球“相互依赖”战略的组成部分。具体言之,即引导美军第七舰队进一步利用新加坡基地,同时尝试建立以迭戈加西亚岛(Diego Garcia)为中心,阿尔达布拉(Aldabra)为西侧,科科斯岛(Cocos Island)为东翼的军事运输线。12随后的决策会议通过了巴特勒的提议,决定以印度洋基地作为亚丁(Aden)和新加坡基地的补充,借此固守印度洋海域并拱卫远东。13这样,在保守党执政的最后几个月里,英国就已定下了印度洋基地建设的总基调。

   工党重掌政权之际,中国核试验成功的消息给唐宁街10号带来极大震动。1964年12月初,印度总理夏斯特里(Lal Bahadur Shastri)试探性地向英国提出核保护的请求。14起初,伦敦就是否提供核保护存在较大分歧。行政部门认为印度政府自身立场尚未明确,英国宜保持沉默,只强调核武研发可能引发核扩散。然而,威尔逊首相否定了该意见,强调应突出中国的威胁以及英国可能的积极政策。15威尔逊的强硬态度很大程度上与其“苏伊士以东派”的立场有关。威尔逊虽为工党领袖,但在外交和防务政策上却是一个“浪漫的保守主义者”,时常表露出继承“帝国遗产”的雄心。16无论是在大选期间还是在上任后的第一次英美首脑会谈中,威尔逊都宣称要维持英国在苏伊士运河以东的大国地位和独立核威慑能力,以应对中国对亚洲大陆带来的威胁。17

   这种继承“帝国遗产”的执念使威尔逊常常提出一些在行政部门看来多少有些不切实际的想法。1965年3月初,在未经决策层集体讨论的情况下,威尔逊提出了英、美组建太平洋核力量(Pacific Nuclear Force)的构想。18针对首相的建议,外交部再次提出了反对意见。他们认为,英国在亚洲的核部署规模远小于美国,若两国合作,英国的作用恐被忽略,也有可能再次被卷入地区纷争。外交部的看法得到了国防部和联邦关系部的认同。193月22日,英国外交大臣迈克尔·斯图尔特(Michael Stewart)赴华盛顿与美国国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)讨论苏伊士运河以东防务问题。会谈中腊斯克提出英联邦国家在亚洲组建一支多边核力量的建议。20尽管腊斯克紧接着解释说他只是随口一问,但当时的英联邦国家中只有英国掌握了核武技术,他的这一表态恐怕是在暗示伦敦应该更积极一些。或许是察觉到了美方的态度,外交部此后并未再明确反对威尔逊的提议。21最终,决策层采纳了太平洋核力量构想,但并非只是双边合作,而是寻求“与澳新美等国组建多边核战略协调机制”。22

   推动东南亚中立化,将驻新英军部署至澳大利亚和印度洋,这些设想的实质是亚洲英联邦国家防务力量的调整。这也符合威尔逊上台之初加强英联邦合作的承诺。23而此时,中国核试验成功,印度和巴基斯坦关系加速恶化,印(尼)马冲突逐渐升温。这一切使伦敦确信,一条“雅加达—北京—卡拉奇轴心”正逐步形成。在印度次大陆和东南亚,任何一方的陷落都将导致另一方面临险境。24多重问题的复杂纠缠要求英国政府尽快推出某种一揽子解决计划。这样的政策构想,既要调整常规军事部署,又涉及核武层面的多边协调,既要解决防务经费削减问题,又要平衡南亚和东南亚政策,更要能够继续维持英国在亚洲的影响力。这对政策设计人员来说不啻为巨大的挑战。

   1965年5月19日,外交部计划参谋处官员约翰·汤姆森(John Thomson)在一份备忘录中提出“印度洋和东南亚双重防务机制”构想。具体是指,在亚洲构建南北两线的防务体系。北线主要指推动马来西亚、泰国和菲律宾的地区合作,进而扩展至印度、巴基斯坦和日本。南线则指英国与澳新美同盟的合作,继而“将印度洋基地和印度核问题纳入政策规划”。在汤姆森备忘录的基础上,计划参谋处随后推出了题为《印度洋和东南亚防务问题》的研究报告,旨在探讨“如何在亚洲大陆以外通过军事部署的调整来平衡中国的影响力”。报告采纳了汤姆森提出的双重防务机制构想,并进一步明确了南线的含义:在四国合作的基础上,共同使用印度洋和澳大利亚的军事基地。25这样一来,报告正式将霍姆政府以来英美开始筹建的印度洋基地群纳入英国的亚洲整体防务规划当中。

6月13日,英国国防和海外政策委员会确认通过了推动东南亚中立化、调整亚洲驻军、研究苏伊士运河以东核部署等政策,从而奠定了此后数年英国亚洲军事部署调整的总框架。26在该框架下,以汤姆森备忘录以及《印度洋和东南亚防务问题》报告为基础,计划参谋处进一步推出了“计划委员会1965年第28号文件”(简称PC(65)28号文件)。文件将这一地区的防务调整构想命名为“印度洋—太平洋战略”(Indo-Pacific Strategy)。文件概述了过去数年英国与盟友有过讨论但仍悬而未决的重要问题,包括四国磋商机制、印太地区长期防务安排、苏伊士运河以东多边核力量计划以及防止核扩散事宜。统筹处理以上几个问题的政策即文件所称之的印太战略。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:史林 Historical Review 2019年05期

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