引言

新冠肺炎疫情暴发至今，已经在全球蔓延。在取得国内国际社会高度肯定的阶段性成果的同时，我们也应理性认识到本次疫情给人民群众生命财产造成的重大损失，以精益求精的态度，正视疫情防控中暴露的诸多问题，以求有更系统、深入的思考，为长远的制度绩效改进做好准备。

通过审视疫情发生至今的防控过程，我们会发现从第一个病例出现到中央的深度介入，疫区防控措施是逐步升级的。正是在中央深度介入后，疫情蔓延趋势才得到扭转。个中原因一言难尽，但更值得思考的理论问题是：在传染病防治中，中央政府与地方政府的权责分配如何确定；或者说，疫情防控中属地管理与垂直管理两种机制如何协调才能发挥更高的制度绩效。

据2013年中国官方媒体报道，中国共有各级疾病预防控制中心3490家，卫生人员19.3万人，各级动物疫病预防控制机构实验室2728个，初步构建起功能完善、反应迅速的疾病预防控制体系，它在应对常规传染病方面发挥了重要作用。现有的《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规确立了分级管理、属地为主的管理体制，强调落实各级政府责任，其本意是使突发公共卫生事件应该尽量控制在地方，地方则尽量将之控制在基层，避免危机蔓延与高昂行政成本。这种分级管理、属地为主的管理方式主要包括几方面的内容：一是疫情报告、通告和公布都必须经过当地政府，同时向国务院卫生行政部门通报；二是疫情控制中县级及以上地方政府可以实行隔离措施，但需向上级政府报告且上级政府有权停止隔离；三是医疗救治和保障措施中，医疗救治服务网络建设、物资储备的责任由县级及以上地方政府承担，并纳入当地国民经济和社会发展计划。从本次武汉防控新冠肺炎的实践效果看，疫情防控前期完全遵循属地管理原则，容易因为地方政府盲目自信而造成对形势的错判轻判，由于地方资源不足、领导不力延误战机，给后期疫情防控增加难度。下文的主要目标，即从理论上分析疫情防控不适合采用属地为主原则的缘由，探究未来改善的路径。

强化传染病防治垂直机制的必要性

（一）传染病防治的三级责任主体

传染病作为一种病症，它要求个人本着珍视生命的原则，患者要及时接受治疗，以最大可能保全生命；普通人要避免接触传染源，使自己免遭疾病威胁。因此，治、防传染病首先是每个民众个体的责任。

传染病也不仅仅是一人之事，它必定是众人之事才能称其为“传染病”。这意味着个体治、防传染病不仅出于自身的健康考虑，也应当抱持公心，及时报告、及时治疗，避免自己成为传染源从而危害共同体其他成员的健康。但鉴于防治传染病对于个体而言需要付出很大的时间和物质成本，我们很难要求个体能够自发承担这些责任，这就需要具有强制因素的政府在面临这类危机时通过限制个体自由并承担相应成本。这种限制自由的权力以及承担成本的物质基础，由公民赋予政府。

绝大多数国家的人们都组织了多个层级的政府。一国之内有多少层级的政府并没有定论，但最基本的区分是中央政府与地方政府，二者最显著的差异在于它们的管理范围，中央政府管理全国范围内的事务，而地方政府仅管理相应行政区域范围内的事务。中央政府之上，则属于国际关系的范畴，并无统一的权力，也就没有具备强制性的责任主体。

如前文所说，尽管出于防止传染病蔓延和减少行政成本的考虑，我国传染病防治的立法主要遵循着疫情发展到什么范围就主要由哪一层级的政府管理的属地管理原则，这一原则也经受了世纪之初防治非典型性肺炎的检验；但随着社会情况的改变，它的某些方面已经不太适应传染病的防治需要。其中最重要的变化是，相较于21世纪初，今天人员与信息的流动已经极大便利，以至于某一地方的病毒危机，几乎在发现并被确认的时候，就会成为全国乃至全球的麻烦。

依据不同的标准，传染病的类型存在多种划分方式，但是否存在“人传人”的传染机制是最重要的标准。对于一种新发现的传染病，应当首先确认是否存在“人传人”的机制，从而尽快控制传染源、切断传播途径、治疗感染人群、保护未感染人员；另一方面也要有准确及时的信息，防止社会公众陷于恐慌情绪之中，以避免引发社会动乱等次生危机。自古以来就存在的瘟疫在农业社会中虽然杀伤力巨大，但往往只是“某地疫”，而诱发更大伤亡的疫情一般暴发在大城市中或者在人口流动巨大之时。城市化的不断发展导致人员集中程度大幅提高，交通工具的发展和人员流动限制的解除也提高了传染病向全国范围内扩散的可能性；同时，媒介手段的演进，也使某地发生疫情的信息能够以极快的速度向全国甚至世界范围内传播。

如果说属地管理的原则有利于实现将传染病控制在一地之内，那么鉴于“人传人”的传染病极易发展成为全国之事，中央政府也应当以最快的速度了解和知晓疫情发展状况，从而为主动介入传染病防治争取准备时间，而不是等待地方政府已经无法控制疫情时才被动介入。换言之，在目前的社会条件下，能够“人传人”的传染病从一开始就同时存在中央和地方政府两个责任主体：属地管理原则下地方政府主要负责将传染病控制在辖区之内，是出于减少行政成本的考虑；中央政府也应该在传染病“将成而未成”全国性事件之前已经做好介入准备，是出于减少长期大范围社会损失的考虑。

疫情防控需要“权责一致”，“人传人”的传染病从一开始就既是地方政府的责任，也是中央政府的责任。授予的权力与承担责任所需要的权力相对应和对等，是国家治理中的一条规律。责任多而权力少，权力主体将没有承担责任的能力；权力多而责任少，权力主体将有滥用权力的冲动。在目前的制度设计中，在疫情发展的早期阶段，本应当由中央政府和地方政府同时承担的责任，却主要地，至少从实践来看主要地是由地方政府承担，其中存在权力小于责任的问题，导致地方政府所掌握的权力不足以应对极易发展成全国性问题的疫情，需要较长时间才能最终形成全国应对的局面。

（二）传染病防治中地方政府的成本－收益分析

在属地管理原则下，地方政府承担着相对独立的权力和责任，其角色类似集体行动中的个体，导致地方政府没有激励去解决全国性问题。在民主集中制的组织原则之下，地方政府同时有辖区内人民群众利益的执行者和中央政府在辖区内的执行机构的双重角色，其目标也就具有双重性。它是本辖区内人民群众的唯一行政机关，也是中央政府下辖的各级地方政府中的一个行政机关。如果我们承认中央政府对地方政府的考核和监督机制难称完美，这种“唯一”与“一个”之间的不对称关系，使得地方政府有极大的激励将本辖区内的利益诉求放在首位，而将全国这一集体赋予的个体目标放在其次。尽管两个目标在根本上是一致的，但在决策和执行过程中则常常产生歧异。这尚且是理想状况下地方政府面对辖区民众和中央政府的不同取向，如果考虑地方政府机构及其人员的利益，那么机构本身甚至是官员自身的利益可能会凌驾于上述两种价值取向之上，问题将更为严重。

我们将分析进一步简化，在理想状况下，地方政府可视为本行政区域的人格化代表，中央政府是集体的象征。在传染病防治的过程中，将疫情尽可能控制在一个较小的范围内，从而不影响全国其他地方，可视为全国的公共利益，全国民众将从中受益，但成本却由当地政府和民众全部承担。极端情况下，地方政府以最准确的判断和最迅速有效的防控措施，使某个人传人的传染病仅仅有一位发病者，并且在病毒刚被人们认识到之时就已经将感染者的密切接触者进行了有效的隔离观察，这无疑是传染病防治的最理想状态。但在这一例子中，疫区地方政府付出了人力、物力将一场可能的全国灾难扑灭于火苗之中，为全国民众做出了巨大贡献，而地方政府则未能从中获得任何收益，既无可能得到补偿的税收弥补防疫过程中的财政损失，也可能因为客观上“疫情不大”使上级考核忽视这一成就而没有晋升或奖励，它还可能要承担辖区人民群众的误解，毕竟如此大动干戈，在事后看来却只是扼杀了一场“单个感染者”的传染病。这个极端的例子，正是集体行动理论所说的个体承担了增进公共福祉的全部成本，却只能与所有集体成员共同分享公共利益。更重要的是，或许当地民众和政府所承担的成本并不为人所知，此时他们连精神上的激励都无法获得。

上述集体行动逻辑的阐释，是在严格的利己主义的基础上得到论证的，即使考虑了利他主义的存在，也就是地方政府将中央政府的具体目标放在了与辖区人民的具体利益诉求同等位置上，地方政府也很难有激励去严控疫情。这一状况的逻辑在于，完全依靠地方政府，对于防治一场非常可能成为全国性灾难的疫情而言微不足道，这就是上一节所阐释的权力小于责任。

要解决这种集体行动的困境，可行的办法就是给予集体中的个体以恰当的选择性激励，即在某个成员做出了某些对于集体而言的贡献后，给予这一个体以特殊的激励，或者在一开始就使个体的成本收益大致平衡。但这种考核、激励的体系建设本身就是一大难题。将一场可能的全国性传染病在源头掐断和最终成功防治已经成全国性问题的传染病，从事后看，哪一种情况应当得到的激励更大尚且不好评价，更不用说前者在多数时候可能根本不被注意。因此最可能的办法是通过制度安排事先平衡防疫收支，使地方政府不至于付出太多额外成本。

以集体行动理论的视角看，地方政府面对一种尚未得到确认的病毒，如果在发现初期就贸然采取严厉动作，例如关停市场、强制隔离密切接触者、限制居民活动，可能会引发辖区人民的反对，更可能不利于当地经济社会正常发展。相比于控制一场尚未明显暴发的潜在全国性疫情，肯定是地方性目标被考虑得更多一些。

（三）传染病防治的风险控制

疫情暴发作为突发性公共卫生事件，充足的人力和物资储备对于防控工作的重要性显而易见。但是，作为一种非预见性的危机，人力和物资储备面临的困境是储备太多却用不上是浪费，储备不足则导致暴发之时捉襟见肘。

传染病防治的储备问题，可看作是一种保险行为。保险是通过大范围的共同储蓄来集中应对不常出现的危机，既能使受损人获得经济补偿，又避免大量资金闲置的状况。放到传染病防治的语境中，就是疫区能够尽快得到最需要的人力和物资支持。

尽管《传染病防治法》以法律的形式将人力物资的储备纳入地方政府的责任之中，但这只能实现在全国范围内各个地方政府分散储备以应对辖区内的传染病防治工作，而难以在集中应对上争取最快速的反应。这种防疫储备原则，与居民自行储蓄以应对危机没有不同。在大的体制优势下，疫情防控一旦上升到国家层面，疫情防控最终能够实现集中全国之力支援疫区的壮举。但如果防疫工作能够尽早提升到国家层面，那么就能更快解决问题，最终损失也会更小。

属地管理原则下的传染病防治储备，在疫情发展的最初阶段，仍旧是地方政府以一地之力应对一场可能发展成全国性问题的疫情。如果地方政府在平时储备过多，将会导致地方财政不堪重负，而一旦暴发疫情，则又应对不足。疫情暴发之初，一线医生不堪重负、防疫物资严重不足成为社会讨论的热点，提高储备数量也是社会共识。但如果不改变储备主体的层级，仍旧不能改变将来可能出现的疫情中人力物资不能及时集中投放的状况。

当今防疫储备应对疫情的一般情况是辖区内人力和物资的集中投入，如果不足，则向上级政府或者相邻同级政府求援，直至中央政府介入。在这一反应过程中，如果疫情发展的速度超过了信息传递和人力物资调运的速度，防疫战略就被疫情发展速度所牵制而错过最佳时机。因此，在提高储备水平的基础上，我们应当进一步思考，如何通过制度绩效的提升，达到储备水平和防疫需要之间的最佳平衡。可见，如何确保防疫的人力和物资在最恰当的时间、以最恰当的数量调往疫区，应该是我们思考的主要方向。这不仅有利于应对疫情危机，也有利于通过效率的提高来降低储备成本。

人力和物资储备完全遵循属地管理原则并非没有优势，但其仅限于在传染病出现初期用于救治一定数量以内的病人。传染病对于社会的危害，主要地在于其传染性，因而防治传染病更重要的部分在于控制其传播，保护未感染者。这部分人力和物资需求相较于救治而言非常大，因此现有的储备模式很难在储备成本和有效应对疫情两者之间达成平衡，其风险控制模式类似居民的分散储蓄，效率较低。而大规模集中储蓄能够集中更大范围内的人力和物资，以备疫情之需，又在便利的交通条件下快速运抵疫区，因而兼具必要性与可行性。因此，目前《传染病防治法》中最低层级储备主体是县级人民政府的制度安排有待改进。改进方向可有两个选项：一是提升储备主体的最低层级，二是在现有储备格局的基础上增设由中央政府直接管理的储备库。两个选项都包含了由更高层级的政府来建设和管理储备库的要求，可以选择其中一个或者兼而有之，最终目标是实现“广泛保险式”而非“分散储蓄式”的防疫储备模式。

强化垂直机制的方向以及与其他制度和力量的配合

属地管理作为我国第一部传染病防治法律所确立的原则，既是我国对成功防治非典型性肺炎的实践经验总结，也在十几年的应用中取得了成果。但过于强调属地管理，也产生了权责不一致、成本收益不匹配、储备和调运效率低等问题。在尊重制度的路径依赖效应基础上，我们应当采取边际性的改革方式，适当强化垂直机制，在某些方面充分发挥中央政府相对于地方政府在强制资源、人力素质和物资丰富程度方面的优势，也使疫情防控中的成本收益和权责划分与实际要求更为匹配；我们也应当充分发挥属地管理原则下地方政府掌握当地信息的优势，进而使中央与地方两层政府在疫情防控中各自发挥优势、避免劣势。此外，正如上文所述，疫情防控实际上存在着三级责任主体，在政府之外，也需要发挥个体和社会的作用，这不仅有利于增强防治疫情的力量，同时也是明晰权责的要求。

（一） 推进传染病防治垂直机制的重点方向

传染病防治需要强化垂直机制，即在疫情期间尤其是疫情早期更多地发挥中央政府的优势，使中央政府能够在传染病出现之时就已经深度关注，或者做好随时介入的准备。垂直机制的主要优势在于中央政府能够集全国资源，或者动用中央政府的权力，完成地方政府难以承担的事务。这些事务主要包括专业技术人才的储备以快速确定传染机制和提出预警措施，大量财政资源和物资储备的分配和调运以应对集中暴发的疫情等方面。关于防疫的高层级储备，已经在上文讨论，本节从略。

对疫情形势的判断在防控工作中尤为重要。从2003年非典型性肺炎和本次新冠肺炎的防控工作中，我们应当吸取的教训是，只有首先做好疫情防控，根据病毒传播的客观规律做出应对，将疫情控制在最小范围内以谋求最快解决，才能谈社会经济发展问题。如果不能抓住疫情期间的主要矛盾，其他目标也无法实现。因此，最有效的办法是在疫情初期能够切实依据专业化的判断来行动，而不是让各种论证过程延误防控时机。

可见，国家传染病防治还是应确立一种“职业守门员”制度。“职业守门员”既可以是正式的机构，也可以是专职或兼职的个人，或者就是传染病的一线医疗工作者；“职业守门员”的唯一属性就是仅遵从医学规律而不需考虑其他因素的工作者；“职业守门员”制度的根本目标，是使医学专业人员的意见能够在防疫决策中拥有制度化的权力和责任；结合地方政府应对传染病所面临的困境，“职业守门员”最好能够被赋予向最高决策者报告的权力通道和责任机制，从而使得传染病防治从一开始就是中央政府依据专业意见进行决策，以直接或准备介入防疫工作。在本次疫情防控中，中央深度介入疫区防控工作的标志之一是将医疗系统内部的官员调任湖北省委常委，显示出中央重视职业专家的意见在疫情防控中的重要作用。这种临时人事安排如果能够制度化，防疫工作也能够尽快在职业专家的权威意见下开展。

进一步考察疫情期间的信息公开机制：在信息传播速度非常快的条件下，疫情信息相当于地方政府向全国民众公布，这使得实际行使的信息公开权力和承担的责任小于防疫所需。我们已经知道，在人员流通极大便利的条件下，一场能够“人传人”的传染病事关全体民众，因此它一出现就需要全国民众有相应的措施去治疗或防范，因此这需要信息公开的权力主体向全国民众负责。例如，地方政府公布警戒措施，全国民众也应当及时警戒（尽管程度有所不同），但由于疫区地方政府并不直接向辖区外民众负责，就得需要行政程序上的转换或者其他地方政府的正式公告，才能实现疫区外民众及时警戒的效果，这就延误了疫区外的防控时机。因此，疫情信息公开也应考虑强化垂直机制，从而发挥中央政府在全国范围内的强制权力，尽快使全国采取恰当措施应对疫情。

强化物资储备的垂直机制也有重要的意义。我们已经论及，地方政府出于成本和收益的分析，会缺乏严格控制疫情的激励，此时如果能够由中央政府调拨相应的资源，及时向疫区投入，相当于全国民众共同支付了传染病的早期防治成本，使疫区政府和民众能够在付出巨大牺牲的同时得到相应的补偿，不至于付出太多的额外成本，进而推动疫区政府严控疫情。

疫情防控“贵在神速”，如果说属地原则能够使疫区尽快进入防控状态，那么在人员和信息快速流动的条件下，就应当通过强化垂直机制，使非常有可能发展为全国性事件的疫情能够引起全国范围内的快速反应。

（二）传染病防治的垂直机制与地方政府的制度化互动

传染病防治中纳入更多的垂直机制，改变了该项事务中中央与地方的权力划分状况，也就涉及权力分配的改变。“职业守门员”制度的建立、疫情信息公开制度和物资储备制度的改变，在长远和大局上是有必要的，但在行政因素上，也不得不考虑强化这些环节的垂直机制后所引发的一些问题。一般而言，某种机制的强化要以某种机构来保障，因此垂直机制的强化也不可避免地要增设一些垂直管理机构，就本文所提倡的制度改进而言，可能要出现的垂直管理机构包括“职业守门员”的组织协调机构、疫情期间的信息公开工作小组和物资储备管理部门。这些机构产生之后，它们也面临着像海关、央行等垂直管理机构所面临的一般问题，例如对他们在属地的监督问题、与属地政府的配合问题、其机构事务性工作人员的流失问题等需要我们注意。

尽管垂直机制有利于政府内部人员和信息的快速流动，符合疫情防控快速、简便的要求，但也使监管速度和质量之间形成落差。从垂直管理部门权力的产生和来源来说，对它及其机构人员的监管应当由中央政府进行，从而提升其履职绩效，避免滥用权力或者贪腐等问题。在疫情防控期间，当主要着眼点在疫区时，中央政府还可以集中力量进行监督，但如何使垂直管理机构及其人员在平时也受到足够的监督，则是众多垂直管理部门一直存在的难题。可行的办法是通过地方政权机关对在属地的垂直管理部门进行监督，它主要有两个方面的合理性。一是中央政府在平时面对分散在各地的垂直管理机构及其人员，对某地的机构和人员而言，监督必定不足，因此需要有中央政府之外的权力对其进行补充；二是正如前文所说，某地的传染病防治，同时存在三级责任主体。因此，某地的垂直管理机构和人员既是为应对全国性突发公共卫生事件进行预防和控制，也是为当地民众进行预防和控制，两者并不能截然分开。如果说作为执行机关的地方政府与垂直管理机构没有直接隶属关系的话，那么地方人大作为当地的权力机关，有对垂直管理部门和人员进行监督的合理性。

强化垂直机制，在强化中央政府权责的同时弱化了地方政府的权力，其主要目标是提升传染病防治的反应速度，以将烈性传染病在出现之时就能以最强的控制措施来应对。但在保证这一目标不受影响的基础上，我们也应当考虑其他问题。换言之，尽管疫情防控是传染病暴发期间的主要矛盾，但这并不意味着仅需做好防疫工作就万事大吉。与之直接或间接相关的各项事务如果不能妥善处理、周全考虑，不仅阻滞防疫本身，也带来诸多的社会问题。就与疫情防控直接相关的方面来说，它包括如何将防疫工作视为一项系统工作的多个问题，大到“封城”背景下如何确保医疗物资的调运不被一刀切地阻断，小到保障未感染居民居家隔离的生活物资以免引发疫情期间社会不稳；就疫情防控的间接影响来看，它要求将疫情防控工作视为国家治理这一系统工程中不可回避的危机，例如何时复工、如何复工以确保疫情过后经济社会发展平稳过渡。如何全面、充分地考虑这些因素的影响并做出相应的反应，正是地方政府拥有当地信息和资源的优势而擅长的。因此，要推动在属地的垂直管理机构和地方政府的良好配合，就是正确处理好传染病控制和次生问题这对主次矛盾的关系。需要着重强调的是，垂直机制和属地政府的配合，应当以不影响传染病本身的防治为限，不应因其他问题妨碍传染病防治。

垂直管理机构人员的流失问题也不容忽视。本文所提倡纳入垂直管理的“职业守门员”制度、信息公开制度和物资储备制度中，“职业守门员”作为专业技术队伍，他们的履职效果和权力运用在专业技术的角度一般会有比较清晰的标准。信息公开制度专门针对疫情期间而言，主要由中央政府部门行使相关权力，人员流失的问题并不严重。物资储备制度需要一批高素质的队伍，在这样的部门中，平时事务较少，意味着相关人员的晋升途径比较狭窄，一方面容易导致人才流失，另一方面也使该队伍平时鲜有锻炼机会。但这一部门在疫情期间的工作又尤为重要，如何解决其中的矛盾，给予这一部门人员足够的激励和锻炼，使之在关键时刻能够有效履职，是我们必须解决的问题。尽管他们处在垂直管理体系中，但他们的工作所需要的素质和能力与地方政府日常运行所需并没有巨大的鸿沟，因此可以考虑使这两个系统的人员能够相互流动。我们也应当注意到，建立垂直管理体系下的物资储备制度，其目标在于扩大储备规模，以平衡中央和地方的成本和收益，也就是说，这一制度根本上着眼于物质层面，而在人员层面，并不需要存在鸿沟。

（三）强化垂直机制需要兼顾其他力量的制度化参与

疫情防控与全体民众息息相关，在政府力量之外，也需要其他力量参与其中。中国共产党作为执政党，应当进一步强化对传染病防治的领导；企业、社会组织和民众个体，同样也能够且应当发挥作用。

在任何工作中都必须坚持党的领导，这是中国人民在革命和建设过程中得到的宝贵经验。鉴于传染病暴发和流行给人民群众生命财产造成的重大损失，我们更应该在传染病防治的工作中强化党的领导。就本次疫情防控的经验和上文所提倡的观点具体来说，强化党的领导，可以有如下两方面的制度建设：一是在疫情防控的“人民战争”中，党组织要加强对参与疫情防控的社会组织和企业组织的领导并使其中的合理、有效部分制度化，将社会力量纳入统一的轨道中发挥作用，贯彻传染病防治的统一管理原则；二是对于强化的垂直管理机构和人员，党要贯彻属地管理原则，将他们切实地纳入各个层级的党组织生活中，确保他们在执政党的体系中贯彻中央的方针和政策，同时也可以建立地方党组织对在属地的垂直管理机构和人员的监督制度，以党内监督弥补政府内部监督的不足，以及推动垂直管理机构人员与地方政府的交流和流动的制度化进程；三是各级党组织在日常工作中提升对传染病防治的认识，重视传染病防治的领导工作，并使之常态化、制度化。

民间力量参与传染病防治既有必要性，也有可能性，在推进传染病防治的垂直管理过程中，需要将民间力量的参与制度化。群众路线是我们党攻坚克难的制胜法宝，不仅本次“抗疫”是一场人民战争，预防、控制可能出现的传染病同样是一场不会停止的人民战争。防疫工作既是政府之责，也是民众之责，考虑到民众个体对自身的生命和财产安全最为关照，也掌握着最充分的信息，理应将民众力量合理纳入疫情防控工作中。

本次防疫工作，我们不仅应歌颂踊跃上前线的医护人员和为疫区捐款捐物的企业、社会组织和个体，也应歌颂那些积极参与社区防控的民间力量，和14亿自觉居家近一个月的普通群众。这都再次证明，人民群众是支持、配合党和政府工作的，民间力量参与传染病防治也是可行的。

近年来沿海地区基于民间社会力量发展而成的基层社会治理体系，在本次防疫工作中厚积薄发，巧招妙招频出且治理绩效显著，标志着基层社会治理创新在沿海各地的发展到达新高度。因此从长远考虑，要加强基层社会治理创新，总结沿海地区基层社会治理经验，有组织地向全国推广，以实现传染病防治工作中民间力量的制度化参与。

结语

传染病的传播规律决定了我们必须及时发现传染源，切断传播途径，保护未感染人群。“时间就是生命”在传染病防治工作中如何重视都不为过。医疗技术的发展，只能尽力治愈某个染病个体，却无法回避作为社会普遍问题的传染病暴发流行，这只能依靠国家治理体系和治理能力现代化的不断推进。总结本次抗击新冠病毒肺炎的经验与教训，我国的传染病防治制度从总体上看是有效的，但在疫情暴发前期的反应速度上仍有待提高。

反应速度的欠缺，主要原因在于防疫前期过于强调属地管理原则。在这一思路下，地方性权力不足以完全承担传染病潜在蔓延至全国的责任；地方性的支出成本也不足以覆盖一场全国性“抗疫”，正因如此，地方政府也没有动力将全国性的目标置于地方性目标之前，及时采取严格措施将潜在的全国性传染病控制在萌芽状态；属地管理原则下的人力和物资储备与调运，仍是以一地之力应对潜在的全国疫情，疫区防控期间的人力物资短缺的问题突出，而这一储备模式下的人力物资调运效率的问题同样也值得重视。

传染病防治中的权责一致、恰当激励、成本和风险的恰当分配问题，需要通过一定程度上强化垂直机制加以解决，通过建立“职业守门员”制度、中央政府掌握信息公开权力的制度和垂直管理原则下的物资储备制度，将潜在的全国疫情从一开始就作为全国性问题来看待，在地方政府努力将疫情控制在辖区内的同时，中央政府能够做好及时调拨人力物资以平衡地方政府防疫成本，同时做好随时介入疫情防控的准备，才能确保疫情从一开始就得到严格管控，避免成为全国性灾难。

将垂直管理因素纳入传染病防治的同时，也要注意垂直管理机构及其人员和地方政府的结合，通过强化各级党组织对当地事务的领导，在将政府内两个系统结合起来的同时，也将社会力量纳入统一的轨道中，充分发挥人民群众的作用。

目前防疫状态还未完全解除，防疫过程中的更多细节尚未披露，我们还无法确定中央政府在本次防疫中的工作全景，但从实践看来，以属地管理原则来概括新冠病毒肺炎出现早期的防治措施是恰当的，这也确实导致了不少曲折。本文的出发点，是探讨疫情防控的属地化原则不能完全满足防疫需要。

新发现的传染病，与能够借助已有经验来防控的常规烈性传染病相比，它的基本特点是超出我们原有的认知，从而极易成为突发公共卫生危机。从一般的危机应对过程来说，应当包括危机预警、危机研判、危机应对三个环节。地方政府的资源相对中央政府较少，借以实现对新型传染病的完整认知就会比较慢，从而不能以最快速度向民众提出接近于真实需要的预警；鉴于地方政府面临的激励结构，他们很容易受地方因素影响，从而影响对新型传染病防治形势的研判，延缓防疫进程；应对一场新发现的传染病所要支付的成本应当属于全国民众，而且也比较大，因此地方政府也不适合作为唯一或主要的应对主体。

基于上述认识，我们认为：（1）疫情防控是国家的责任，不应当属地管理优先，至少在疫情发展早期不应当完全依靠属地管理；（2）设置专门的垂直机制并让它们发挥有效作用，以弥补疫情管控地方管理之不足。因此，我们要提升中央政府随时介入疫情防控过程的制度化能力，提高整体的反应速度，将一场新发现的传染病控制在最小范围内。